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教育不平等背后的官员激励机制问题|政见CNPolitics

2016-02-26 马亮 政见CNPolitics 政见CNPolitics
图片来源:人民网


摘要
各省内部触目惊心的义务教育不均衡现象,不单纯是财力有限的问题,而更可能是政府官员的激励出了问题。有趣的是,省长和省委书记面临不同的激励,并采取了不同的教育均等化策略。

马亮 / 政见观察员

教育不应偏袒富人。但是,中国各地区之间和城乡之间的教育差距有增无减。


多数学者都将义务教育不均衡归因为经济发展水平和政府财力的差异,一些统计分析也支持这种观点。但是,已有的多数研究都是使用省级数据,很大程度上掩饰了省内教育不均衡的严重程度。即便是经济发达和财力雄厚的江苏和上海,教育不均衡的问题同样突出。更为重要的是,教育不均衡背后可能隐藏的是政治问题。


对省以下数据的分析显示,70% 的教育不均衡是由省内各县之间的差异造成的。在小学阶段,省际差异占 29.71%,省内差异达 70.29%;在初中阶段,省际差异仅为 18.51%,省内差异高达 81.49%。由此可见,实现省内义务教育的均等化比抹平省际差异显得更紧迫。


中央政府规定省级政府负担义务教育投入,并推进省内义务教育均等化,但各级政府都倾向于逐级向下转嫁财政支出义务,使县乡政府财政吃紧。尽管省级政府负责统筹省内教育均等化,但它却没有积极性去完成这项任务。为什么省级政府没有动力?南京财经大学城市发展研究院的林挺进对此进行了深入研究,认为干部人事管理制度与政府官员的晋升动机是最关键的因素。


教育经费占省级预算支出的很大比重,省级官员不会对此不关心,但他们需要在投资教育还是发展其他领域之间做出权衡。因此,教育经费支出与分配实际上是一个政治体系运作的结果,而省内教育不均衡本质上是一个政治问题。


使用 1994 - 2007 年的数据,林挺进对 31 个省份 118 名省委书记和 128 名省长的分析显示:省长的晋升速度越快,省内教育不均衡就越严重。省委书记的晋升速度对省内教育不均衡的影响则不显著。另一方面,距离退休年龄越近,省委书记越倾向于投资教育并缩小省内教育不均衡,而省长则没有这种表现。省长的工作经历 (如在教育或财经部门工作) 更助长了他们轻视教育均等化的倾向,而省委书记的工作经历则促使他们缩小教育差距。


为什么会出现这样的结果?林挺进认为,省长和省委书记受到两套不同人事规则的影响。省长可以平级晋升到省委书记,而省委书记要升迁只有到中央。由于面临同样的年龄限制,省委书记的升迁机会少于省长,这塑造了他们不同的期望值与行为模式。省长谋求升迁,省委书记顾及退休。


由于省级官员的升迁取决于中央,更有希望升迁的省长倾向于同中央保持一致 (如贡献税收和发展经济),而不关注晋升的省委书记会更真实地表露其意愿 (如缩小教育差距)。正因为此,教育均等化政策没有得到省级政府的切实执行,并不意味着中央对地方的控制在弱化,反而说明中央仍在牢牢控制着地方。


当然,省级官员是否投资教育还取决于其财力,即省对中央的财政依赖度。分析表明,财政依赖度同省内教育不均衡存在 U 型关系。富省掌握更多的财政自主权,更能容忍教育不均衡,因为它不是其主要政策目标。穷省为了从中央获得更多的转移支付,乐于倾其所有投资重点学校而不是 “撒胡椒面”,由此导致教育差距进一步拉大。


这项研究表明,省长和省委书记会遵循不同的激励结构和行为逻辑。该研究提出的晋升 - 终结二分法,也可以应用到其他政策领域,并为解释不同的政府行为提供启示。推而广之,任何政策能否被有效执行,很大程度上取决于政策结果如何影响官员的政治前途。
参考文献

Lin, T. (2013). The politics of financing education in China. London: Palgrave Macmillan.


微信编辑:余莉
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