中金：银行如何支持城投化债？

中金研究

我们在《2023年资产质量前瞻：风险扫描和压力测试》[1]中提到地方政府隐性债务是今年银行资产质量重点关注的三大领域之一。我们预计今年地方隐性债务化解继续推进，仍然坚持中央不救助原则，但化解过程稳妥、有序，而非大面积违约，银行对于短期偿债压力较大的地方隐性债务适当展期、降低成本，防止出现存量隐性债务风险暴露。对于银行而言，城投敞口不良率低于全部对公贷款、风险较低，对于风控谨慎、城投客户资质良好（东部、省级城投）的银行影响较小。

什么是地方隐性债务？2014年《预算法》[2]规定：除地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。2017年8月财政部《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中将地方隐性债务定义为“地方政府违法违规或变相举债”。实践中，地方隐性债务主要包括地方融资平台为公益性项目融资、政府提供担保的债务，以及政府购买服务、PPP项目、政府产业引导基金违规融资，体现在银行报表上的形式包括城投贷款、城投债券、非标资产等。

地方化债继续推进。2018年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。2021年广东[3]、北京[4]、上海启动[5]全域无隐性债务试点任务，其中广东[6]、北京[7]已分别在2021年底、2022年底前实现隐性债务清零。财政部[8]2022年12月披露，地方隐性债务减少1/3以上。2022年12月中央经济工作会议提出“要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”，相比2021年“坚决遏制新增地方政府隐性债务”更强调存量化解，我们预计今年地方隐性债务化解和清零试点有望从财务状况较好的广东、北京、上海继续推进到更多地区。

如何化解地方隐性债务？根据2018年财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》，主要包括六种地方政府隐性债务化解方式：

1. 通过财政资金偿还：主要来自年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等，实际上2021年以来地方政府土地出让金收入下降对偿债资金来源造成拖累，部分中西部省份城投偿债压力较大。

2. 出让国有资产权益：通过出让国有企业股权获得收益偿还债务，典型案例为“茅台化债”：2019年12月、2020年12月茅台集团两次公告无偿划转上市公司共计1.0亿股股份（合计占贵州茅台总股本8%，按当时市价计量市值约为1600亿元）至贵州国资。但该方式可行性取决于地方资源条件。

3. 利用项目结转资金、经营收入偿还：由地方企事业单位通过自身经营收入偿还，取决于企业自身经营能力。

4. 债务转化：促进城投转型，将地方政府隐性债务转为企业债务，通过经营性项目运营收益偿还，对项目现金流要求较高。

5. 债券置换或展期：主要形式为：a）通过再融资债券、国开行和商业银行贷款等置换高成本债务，例如，2019年以来建制县区隐性债务风险化解试点发行地方政府再融资债券用于置换地方隐性债务，2021年7月财政部提到用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元；2021年以来广东和北京全域无隐性债务试点中再融资债券用于置换隐性债务；2）将现有债务进行展期，“时间换空间”，降低城投企业的利息成本，例如贵州城投遵义道桥2022年12月30日发布公告推进银行贷款重组，涉及债务规模为155.94亿元，贷款期限调整为20年，利率调整为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。     

6. 破产重组或清算：对城投进行破产重组，债务出现实质违约，部分债权人可能承担一定损失。考虑到对公开市场发行的城投债信用影响较大，我们预计今年出现概率较低。

除上述六种债务化解方式外，我们认为通过资产重组，用优质高等级城投吸收合并弱资质低等级城投，从而提高整体信用资质，增强对外融资能力，也是可能的路径。

稳妥有序推进地方隐性债务风险化解。根据财政部的表述[9]，我们认为未来地方隐性债务化解路径可能具有以下特征：1）坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，打破中央“兜底”预期；2）稳妥有序化解隐性债务而非大面积违约，防范“处置风险的风险”，今年出现公开发行的城投债券实质性违约可能性较低；3）部分中西部弱资质城投存量贷款和非标资产局部不良率可能有所暴露，通过重组、展期等形式化解风险，但风险可控。

银行如何支持城投化债？2023年1月银保监会提出[10]“积极配合化解地方政府隐性债务风险”，“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”；2022年9月，财政部文件[11]进一步明确允许贵州省融资平台公司“在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本”。我们认为银行可能在以下方面支持城投化债：1）增强风险防控，严格尽职调查，避免提供各种形式的新增地方政府隐性债务；2）在市场化、法治化的原则基础上，对于短期偿债压力较大的地方隐性债务适当展期、降低成本，防止出现存量隐性债务风险暴露。

如何评估城投化债对银行的影响？城投化债过程中，部分弱资质城投可能存在偿付压力不足、贷款重组（包括展期和降低利率）的风险，导致银行出现局部不良率上升、利息收入降低。我们通过上市银行基建类贷款占比（包括交运、水利、电力、建筑业、租赁和商务服务业）来估算地方城投贷款敞口，截至2022年上市银行基建类贷款占比约30%，其中租赁和商务服务业（含部分城投贷款）占比约10%；全部基建类贷款不良率约1.2%，相比2018年的0.7%有所上升，租赁和商务服务业不良率约1.5%，相比2018年的0.6%有所上升，但两类贷款不良率仍低于全部对公贷款不良率1.8%的水平，总体而言违约风险较低。

哪些银行城投风险较低？对于个别银行而言，我们认为地方隐性债务影响不应一概而论，对于风控谨慎、城投客户资质良好（东部、省级城投）的银行影响较小，对于贷款客户资质较为下沉（中西部、区县级城投）的银行影响相对更大。我们通过基建类贷款占比、不良率、对公贷款收益率等指标分析银行城投敞口，并参考《2023年资产质量前瞻：风险扫描和压力测试》[12]中提出的银行资产质量分析框架对银行进行分析，以下银行城投风险较低：1）风控谨慎、客户资质良好、城投贷款占比低的全国性银行；2）城投贷款占比较高但位于东部发达省份、财政实力较好的区域型银行。

风险

经济增长恢复不及预期，房地产和地方隐性债务风险。

图表：城投贷款占比和不良率较低或对公贷款利率较低的银行风险较低

注：数据基于2022年；由于数据可得性原因，城投相关敞口使用租赁和商务服务业贷款，存在一定低估。

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：偿债压力较大的中西部省份城投债信用利差较大、风险较高

注：地方政府债务包括地方政府债券和城投企业有息债务，有息债务采用wind发债城投口径

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2018年以来年基建类和租赁商务服务业贷款不良率上升

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2020年下半年以来城投债发行继续收紧

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：房企拿地速度下滑拖累地方政府收入

资料来源：财政部，Wind，中金公司研究部

图表：2022年土地出让占广义地方政府收入比重下降

注：我们定义的地方政府财政广义收入包括一般财政收入和基金性收入。

资料来源：财政部，Wind，中金公司研究部

图表：2022年上市银行基建类贷款占比和增速

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2022年上市银行租赁和商务服务业贷款占比和增速

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2022年末招商银行地方融资平台贷款/对公贷款比重为5.6%，贷款不良率0.14%

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2022年末平安银行政府融资平台贷款余额占对公贷款比重在6%左右，无不良贷款

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：2022年末兴业银行地方政府融资平台债务余额占比降至2.0%，不良资产率为1.23%

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：上市银行资产质量打分框架（1/2）：资产质量数据（2022）

注：每项分数范围为 0-5 分，根据公司在覆盖银行中的排名百分点值（0-100%）决定。
资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：上市银行资产质量打分框架（2/2）：分项得分情况（2022）

注：每项分数范围为 0-5 分，根据公司在覆盖银行中的排名百分点值（0-100%）决定，市场估值为Wind 一致预期。
资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

图表：资产质量评分与市场估值有一定相关性

资料来源：公司公告，Wind，中金公司研究部

[1] https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=1118439&entrance_source=empty

[2] http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/d68f06b9ab3e4fa9b8225ad2034c654e.shtml

[3] http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/202110/t20211012_3757725.htm

[4] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733978900821646273

[5] http://www.gov.cn/zhengce/2021-12/17/content_5661455.htm

[6] http://www.gd.gov.cn/zwgk/czxx/sjczyjs/ys/content/post_3813397.html

[7] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1756582691303213566&wfr=spider&for=pc

[8] http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202212/t20221220_3858820.htm?eqid=b9dda2800020f5f8000000026448bea6

[9] http://yss.mof.gov.cn/jytafwgk_8379/2022jytafwgk/zxwytafwgk/202301/t20230105_3862117.htm

[10] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1754373725769117667&wfr=spider&for=pc

[11] http://czt.guizhou.gov.cn/xwzx/czdt/202209/t20220909_76416783.html

[12] https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=1118439&entrance_source=empty

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文章来源

本文摘自：2023年5月25日已经发布的《银行如何支持城投化债？》

分析员 林英奇 SAC 执证编号：S0080521090006；SFC CE Ref：BGP853；

联系人 许鸿明 SAC 执证编号：S0080121080063；

分析员 周基明 SAC 执政编号：S0080521090005；SFC CE Ref：BTM336；

分析员 张帅帅 SAC 执证编号：S0080516060001；SFC CE Ref：BHQ055

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