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王晓虎:美国楔子战略与亚太联盟预阻

2017-05-22 王晓虎 国政学人 国政学人


作者简介  王晓虎,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生


内容提要:

     冷战结束以来,联盟与分化联盟的思维始终贯穿于美国历任政府的国家安全政策之中。特朗普就任美国总统之后,其外交安全战略虽尚未定型,但在国际安全层面仍然延续了联盟思维。本文认为,楔子战略是美国目前亚太战略的重要组成部分,其战略目标是在亚太地区实现联盟预阻,即致力于预先阻止亚太地区形成任何反对美国的潜在安全联盟或联合。楔子战略的具体运行机制主要依靠“选择性调适”型楔子战略的“认可”及“补偿”两种手段,对目标行为体施加分化压力,在利诱一方的同时施压另一方,并利用美国在特定国际政治议题上的立场,撬开并扩大目标行为体与相关国家之间的罅隙,从而获取战略利益。尽管中国奉行“结伴而不结盟”的外交政策,但美国基于威胁制衡理论及联盟预阻思维,仍然寻求在中国与其他亚太国家之间打入楔子,以谋求其自身在亚太地区地缘政治格局中的利益。对此,中国必须保持战略定力并有效应对。

关键词:  楔子战略  中美关系  威胁制衡  联盟预阻


在国际安全研究领域,联盟政治的地位举足轻重。国家为何结盟以及如何选择盟友一直是国际政治研究领域的重要议题。斯蒂芬·沃尔特(Stephen M. Walt)认为,“塑造国际联盟的力量是国际政治中最重要的组成部分,许多关于外交政策和大战略的争论主要根源于有关国际联盟起源的观念分歧”。[i]随着国际政治现实的不断演进,与联盟为何形成相对立的议题,即联盟为何瓦解逐渐成为联盟研究的另一项重要议题。刘丰和董柞壮认为,“联盟形成与瓦解的机制并不相同,维持联盟的条件消失或改变可能不会直接导致联盟瓦解,抛弃联盟是国家的一项战略选择,机会主义的表象背后反映了国家的理性考量”。[ii]事实上,无论是联盟为何形成,还是联盟为何瓦解,在国际政治现实中都不乏经典案例,冷战时期的中苏同盟即是其中之一,当前美国在亚太地区实施的楔子战略可谓是联盟政治的新形式。

楔子战略(Wedge Strategy)作为分化联盟的重要表现形式,亦属于联盟政治的范畴。冷战结束以来,联盟与分化联盟思维始终影响着美国对外安全战略。客观而言,选举政治下的美国虽然会出现周期性政党轮替和政府更迭,但是美国的国家安全战略存在一定的延续性。因此,从某种程度而言,特朗普就任美国总统之后,在安全战略层面延续了美国的联盟与分化联盟思维。而从楔子战略分化联盟视角探析美国的亚太战略,对于理解并研判特朗普政府的对华战略思维与决策具有重要参考价值。


一、关于楔子战略的既有研究


总体而言,目前学界关于楔子战略的研究尚未形成体系,且多以冷战为大背景而展开,在相关理论建构与作用机制研究方面,共识与争议并存。现阶段,楔子战略的定义尚在逐步完善之中,而学界关于楔子战略研究的争论主要集中在何种楔子战略的作用机制更为有效等方面。此外,学界关于楔子战略的具体研究主要包括三个方面,分别是制衡研究、楔子战略理论研究、楔子战略的历史经验研究。[iii]需要指出的是,虽然对楔子战略的作用机制和战略效果尚有一些争议,但并不能因此否认其在瓦解联盟方面发挥的重要外部分化作用。


(一)楔子战略的定义:预阻(Prealignment)与分化(Disalignment)

目前学界对楔子战略的定义尚在逐步完善之中。相关领域的主流学者对此有一定阐述。例如,美国学者蒂莫西·克劳福德(Timothy Crawford)认为,楔子战略是“一国以一种可接受的成本试图阻止、破坏或弱化威胁性或围堵性联盟出现的战略”[iv];而“分化敌对联盟或阻止潜在的敌对联盟形成,亦是楔子战略运用的体现”[v]。中国学者钟振明认为,“楔子战略本质上是国家利用适当的分化策略和手段来劝说或迫使某国不与他国结盟或联合来制衡或对抗自己”[vi]。刘丰则认为,“主动采取措施削弱、限制和破坏针对自己的实际或潜在联盟,可被称为分化对手联盟战略”[vii]。在此基础之上,凌胜利认为,“楔子战略是联盟(超国家行为体)、国家行为体或次国家行为体基于阻止潜在的敌对联盟形成或分化、破坏、瓦解已经形成的敌对联盟的目标,综合运用政治、经济、军事等资源,采取对抗或调适等战略手段来实现这些战略目标的艺术与科学”[viii]。本文讨论的楔子战略亦采用这个较为完善的定义,将主要探析楔子战略的联盟预阻目标。


(二)“对抗”型楔子战略与“选择性调适”型楔子战略

楔子战略主要包含两种分化敌对联盟的战略手段,分别是“对抗”(confrontation)和“选择性调适”(selectiveaccommodation)。在蒂莫西·克劳福德看来,“国家通过操纵承诺与胁迫、奖励与惩罚来运用楔子战略影响他国的联盟意图”[ix]。一般而言,这种奖励与惩罚主要指“胡萝卜”与“大棒”策略。[x]而克劳福德的楔子战略则超越于此,“对抗”与“调适”都可达到分化对手联盟的目的。但是对于何种类型的楔子战略更为有效,学界尚存在争论。克劳福德认为“选择性调适”型楔子战略更为有效,“选择性调适”综合运用“胡萝卜”与“大棒”策略,在既有或潜在的敌对联合行为体之间施加分化压力。[xi]而“选择性调适”综合使用“胡萝卜”与“大棒”策略,其逻辑原理在于,“向一方吹暖风,同时向另一方吹冷风,”[xii]即在激励一方的同时打压另一方;分化者针对敌对联盟不同目标行为体采取不同态度,既用“胡萝卜”利诱一方行为体,同时用“大棒”威慑另一行为体,一拉一打,以此区别对待的方式撬开并扩大敌对联盟之间的罅隙。戴维·鲍德温(David A. Baldwin)认为,与对抗高压相比,运用“胡萝卜”利诱目标行为体与其盟友分化,这种方式风险更小,也更为有效。[xiii]日本学者泉川泰博(YasuhiroIzumikawa)则认为“对抗”型楔子战略更为有效,当目标国与其盟友使分化者感知到重大威胁,且分化者没有足够的奖赏来分化敌对联盟时,分化者趋于采用“对抗”型楔子战略。[xiv]因此,“对抗”型楔子战略和“调适”型楔子战略哪种更为有效,学界并未取得一致认知,本文的分析主要针对“选择性调适”型楔子战略。

(三)楔子战略研究的三大领域:制衡研究、理论研究、历史经验研究

目前学界关于楔子战略的研究主要集中于三大领域,“一是在有关制衡的研究中,对楔子战略有所涉及;二是有关楔子战略的理论研究;三是有关楔子战略的历史经验研究。”[xv]具体而言,首先,从制衡角度研究楔子战略主要指将楔子战略视为一种外部制衡的方式。[xvi]其次,对楔子战略进行理论研究的学者多从楔子战略的定义、类型、目标、作用机制等方面对其作出理论化的分析和归纳总结。例如,克劳福德明确定义了楔子战略,提出了楔子战略的四个战略目标,包括联盟预阻、联盟分化、联盟中立、联盟重构,并认为“选择性调适”型楔子战略具有较好的预阻及分化联盟的效果。泉川泰博认为“对抗”型楔子战略比“调适”型楔子战略更为有效,尤其是分化者没有足够战略资源分化敌对联盟时,更趋采用“对抗”型楔子战略。钟振明、刘丰、凌胜利等学者则从分化对手联盟角度对楔子战略理论进行了完善,除了尝试清晰界定楔子战略理论之外,还对楔子战略的作用机制进行分析。最后是关于楔子战略和分化对手联盟的历史经验研究。例如,浓缩中国古典军事战略思想的《孙子兵法》[xvii],论述西方古典战略思想的《战略二十讲》[xviii],以及约翰·加迪斯(John Lewis Gaddis)的《长和平:冷战史考察》[xix]等。

综上所述,目前学界关于楔子战略的研究尚在完善之中,对于“对抗”型和“选择性调适”型两种类型的楔子战略,何种类型更为有效仍存在争论,而且迄今为止的相关研究多集中于制衡研究、楔子战略理论研究、历史经验研究等三大领域。具体到美国的楔子战略,既有研究主要在冷战期间美苏对抗大背景下展开,较少结合当前美国的安全战略进行分析。


二、美国的楔子战略与亚太联盟预阻思维


本文着重探析当前(从2012年美国提出“亚太再平衡”战略至今)的美国相关亚太战略。从楔子战略分化联盟角度探析美国联盟预阻的战略目标,对分析美国对外战略背后的分化联盟思维,评估美国未来的亚太战略具有重要参考意义。


(一)美国的联盟预阻思维:预先阻止亚太地区任何潜在的“反美联合”

根据威胁制衡理论(Balance of Threat),国家趋于“制衡那些构成最严重威胁的国家,而后者不一定是体系内最强大的国家”。[xx]于美国而言,日渐崛起的中国对美国构成了最严重的潜在威胁,因此应预防中国在亚太地区构建反对美国介入地区事务的潜在联合,此即联盟预阻思维。具体而言,美国在亚太地区一直致力于预防任何可能的“反美联合”的出现,而且这种行为不会因为其领导人更迭而发生根本变化。中国综合实力愈强,美国的威胁认知愈强,相应地,美国在亚太地区实施楔子战略进行联盟预阻的意愿就愈强。这意味着无论中国是否采取“结伴而不结盟”的外交政策,只要中国综合实力被认为对美国亚太主导地位构成潜在威胁,美国客观上都会基于威胁制衡理论及联盟预阻思维实施楔子战略,预先阻止任何可能由中国主导并对美国构成威胁挑战的联盟(Alliance)或联合(Coalition)的形成。

本文拟通过对萨德反导系统部署问题、钓鱼岛问题、南海问题三个案例的深入分析,阐明美国一直试图利用这些亚太敏感议题在中国和周边国家之间打入楔子,挑起并激化域内国家与中国的矛盾,以此预阻中国不断强大的经济实力转化为地区政治影响力,限制中国的区域拒止能力,预阻中国主导形成“潜在的反美联合”(potentialanti-U.S. Coalition)。此外,美国亚太战略目标不仅限于制衡中国,同时还要管控韩国、日本、东盟国家等行为体,维系美国主导下的亚太均势及美国的政治影响力与主导权。


(二)楔子战略与亚太联盟预阻:以较少战略资源获取较大战略收益

楔子战略包含四个战略目标,分别是联盟预阻(prealignment)、联盟分化(disalignment)、联盟中立(dealignment)、联盟重构(realignment),其中联盟预阻主要指寻求目标行为体的中立性及倾向性,预先阻止其加入敌对联盟或敌对联合。[xxi]具体而言,分化者(divider)一旦感知到目标行为体有加入敌对联盟的潜在可能,即发起行动以预先阻止此种倾向。原因在于,相较于在目标行为体已经加入敌对联盟之后再对其进行分化,提前利诱其不加入敌对联盟的成本则更低,且更易获得成功。对于已经正式结盟的行为体而言,违背联盟契约的成本较高、风险较大,若分化者此时诱使目标行为体则需付出较高的谈判成本;相比较而言,采取先发制人的行动预先阻止目标行为体的结盟立场,只需付出相对较少的谈判成本,动员相对较少的战略资源,即可获得较大的战略收益。于美国而言,联盟预阻也正是其当前在亚太地区实施楔子战略的目标。自2012年美国提出“亚太再平衡”战略以来,多数研究虽已指出此举意在重新调配美国的战略资源以制衡不断崛起的中国,但并未指出该战略背后的联盟预阻思维。特朗普政府虽声称不再推行奥巴马政府的“亚太再平衡”战略,但将继续强化美国在亚太地区的军事存在,并增加美国在亚太地区的军事投入,可以说是特朗普版本的亚太再平衡战略。无论其具体的战略名称是什么或有无具体名称,美国亚太战略背后的重要战略思维及战略目标并未改变,即致力于预先阻止亚太地区形成任何反对美国的安全联盟或联合。


(三)美国“选择性调适”型楔子战略的手段:“补偿”与“认可”

美国在亚太地区联盟预阻的楔子战略目标确定之后,其战略手段主要采取“选择性调适”。

第一,需要指出的是,“调适”(accommodation)不同于“激励”(incentives),它是指分化者在实施楔子战略过程中为提升与目标行为体之间的关系或避免与之发生冲突,会做出相应让步和妥协。“选择性调适”综合运用“胡萝卜”与“大棒”策略,在既有或潜在敌对联合的行为体之间施加分化压力。[xxii]从这一角度而言,“调适”类似于“软制衡”,即“不直接挑战一个威胁国家的军事优势,但利用非军事手段延迟、阻止或破坏其侵略性的军事政策的行为”。[xxiii]如前文所述,“选择性调适”作用机制的逻辑在于,在激励一方的同时打压另一方,以此撬开并扩大敌对联盟之间的罅隙。

第二,就理论而言,“选择性调适”这一楔子战略手段包含三种形式,分别是“绥靖”(appeasement)、“补偿”(compensation)、“认可”(endorsement),分化者在每种形式中都在特定议题上对目标行为体进行“奖励”(awards)。具体而言,“绥靖”的代价最为高昂,分化者需要在自身首要战略利益上对目标行为体进行让步;一般而言,“绥靖”多适用于战争或极端紧急时期,且多以分化者控制的领土、战略航道、海外领地等首要战略利益来利诱目标行为体,因此该种手段并不常用。“补偿”则基于分化者的次要利益,多涉及分化者调整自身外围势力范围声索、与盟友关系、经贸关系、谈判某个特定议题的意愿等。相较于“绥靖”,“补偿”的成本较低。[xxiv]相对而言,“认可”的成本最低,分化者通过在特定议题的冲突之中表态支持目标行为体,即可达到较好的战略效果。“认可”的形式包含多种,例如分化者操纵自身在一般战略利益上的立场利诱目标行为体,尤其是当目标行为体在特定议题上与某国存在争端时,分化者通过支持该行为体来介入争端,并对其提供不同程度的承诺支持来换取目标行为体的追随。[xxv]于美国而言,冷战结束之后其在世界范围内所拥有的“一超独霸”地位,使其不需要通过“绥靖”的方式来达到自身的楔子战略目标,而“补偿”和“认可”已足以使美国达到其亚太楔子战略联盟预阻的战略目标。

第三,具体到美国的亚太楔子战略,“选择性调适”战略手段主要指美国向中国“吹冷风”,同时向韩国、日本、菲律宾等国“吹暖风”,用“胡萝卜”利诱其保持与美国一致的立场,预先阻止因东亚地区一体化而可能产生的安全联盟。原因在于,若中国、日本、韩国主导建立东亚地区的政治经济联合体,美国在亚太地区则将失去主导权,甚至将失去在亚太地区存在的“合法性”,这对美国而言极为不利。因此,美国主要通过“补偿”和“认可”这两大“选择性调适”战略手段在亚太地区实现联盟预阻的战略目标。


例如,在钓鱼岛问题上美国即采取“认可”的战略手段在中日之间打入楔子。美国通过在钓鱼岛问题上支持日本的立场来巩固美日盟友关系,同时以钓鱼岛问题这个楔子来维持中日之间的矛盾和争端。换言之,只要中日之间存在钓鱼岛问题这个楔子,中日关系就不可能大幅度改善,这也意味着中日不会联手对抗美国,而美国联盟预阻的战略利益则可以长久维系。


(四)楔子战略行为分析框架

本研究引入了一个研究战略行为的分析框架,从战略行为的角度分析美国如何在亚太地区实施楔子战略。第一,该分析框架按照主要行为体的重要性,将战略行为分为四个阶段,分别是“战略评估、战略决策、战略动员和战略执行”[xxvi](表1)。


表1  战略行为的阶段划分


战略行为阶段

主要行为体

辅助行为体

战略评估

情报收集和评估系统

决策层

战略决策

决策层

情报和智库系统

战略动员

官僚体制

决策层

战略执行

官僚体制、具体的执行人员

决策层、情报系统

资料来源:左希迎、唐世平:《理解战略行为:一个初步的分析框架》,《中国社会科学》2012年第11期,第186页。


第二,在以上四个阶段基础上评估美国楔子战略行为的成败。“一个成功的战略行为意味着在四个阶段都是成功的,而且同时也要求国家的不同战略不存在突出矛盾,对外部环境的变化把握基本准确。”[xxvii]这意味着,任一阶段的失败都有可能导致该战略行为最终的失败。具体而言,依据四个阶段的划分可推导出16种不同的成败组合(表2)。

第三,以此分析框架按阶段评估美国在亚太地区实施楔子战略的成败。鉴于楔子战略是一项长期性的战略,因此对美国楔子战略的全面分析显然会跨越美国不同任期的政府。本研究即跨越了奥巴马政府两个任期及特朗普政府执政初期的亚太战略,从战略行为的角度分别从战略评估、战略决策、战略动员、战略执行四个阶段,综合评估美国在亚太地区进行联盟预阻的楔子战略。


表2  评估战略行为失败或成功的不同组合(“+”表示成功,“-”表示失败)


战略评估

战略决策

战略动员

战略执行

正确的答案

+

+

+

评估失败

+

+

评估失败;决策失败

+

评估失败;决策失败;动员不足

全部失败

+

评估失败;动员不足;执行失败

+

+

评估失败;动员不足

+

+

评估失败;执行失败

+

评估失败;决策失败;执行失败

+

+

+

+

全部成功

+

+

+

决策失败

+

+

决策失败;动员不足

+

决策失败;动员不足;执行失败

+

+

动员不足;执行失败

+

+

+

动员不足

+

+

+

执行失败

+

+

决策失败;执行失败

资料来源:左希迎、唐世平:《理解战略行为:一个初步的分析框架》,《中国社会科学》2012年第11期,第189-190页。


三、案例分析:美国如何在亚太地区实施楔子战略


在美国的联盟思维认知中,经济实力日趋上升的中国可能会“以经促政”,以经济影响力扩大国际政治影响力,并拉拢韩国、东盟各国等亚太国家形成反美联合,制约美国在亚太区域的主导权和影响力。因此,美国自2012年以来愈发明显地将中国视为其在亚太地区的潜在挑战者,多份对亚太防务环境的评估报告均将中国视为这一地区的潜在威胁。例如,美国国防部于2012年1月发表了题为《维持美国的全球领导地位:21世纪防务的优先事项》的防务战略指南,其中勾勒的21世纪美国防务优先议题之一即是“向亚太地区再平衡,以维护该地区的和平与稳定”。[xxviii]此后,美国国防部于2014年3月发布了《四年防务评估报告》,在第一章“未来安全环境”评估中认为,“在未来几年,中国等国将持续采用‘反介入/区域拒止’(anti-access andarea-denial, A2/AD)手段,以及新型网络、外空技术和先进的一体化防空能力,限制美国在其领土外水域和空域的进入和机动自由。此外,中国等国持续增长的常规弹道导弹和巡航导弹对美国及其盟友的海军及陆基设施而言意味着高成本的挑战。”[xxix]

特朗普执政特别是两国元首实现首次会晤之后,中美双边关系表现出积极健康的发展势头。但是,美国的主流政治势力的既有理念显然不会在短时间内出现颠覆性变化,美国国内的相关政治力量对中美关系的影响仍不可低估。

美国若要实现亚太联盟预阻的战略目标,必须利用地区重要议题在中国与亚太相关国家之间打入楔子,撬开并强化中国与相关国家之间的罅隙。在这一方面,比较有代表性的案例主要有三个,分别是萨德入韩事件、钓鱼岛问题、南海问题。可以说,美国在亚太地区实施的楔子战略,将韩国、日本、


菲律宾等国和中国之间的特定争端议题作为楔子,打入中国与相关亚太国家之间,试图撬开并扩大其既有罅隙,进而确保实现亚太联盟预阻的战略目标。


(一)萨德入韩与楔子战略:美国以萨德在中韩之间打入楔子,在安全层面强化美韩同盟

第一,运行机制:美国楔子战略的“选择性调适”与“补偿”。对美国而言,萨德入韩是其在亚太实施楔子战略的重要一环,通过“补偿”的“选择性调适”,预阻潜在的中韩联合的形成。其背后的运行机制是拉拢韩国与施压中国并行。既在朝核问题、美国核保护议题、朝鲜半岛统一议题、韩国国内政治纷争等议题上利诱韩国,换取韩国执政党支持萨德入韩,将韩国纳入美国亚太安全情报网络,并强化其制衡中国的作用;同时又以萨德反导系统本身强大的战略威慑力施压中国,改变地区战略平衡,以此分化中韩之间的合力。作为美国的一种战略行为,在韩国部署萨德反导系统具有明显的楔子战略意图:一方面,在安全层面强化美韩同盟,巩固韩国作为美国亚太安全链条上重要角色的地位;另一方面,在中韩之间打入楔子,既破坏了中韩近年来良性互动的经贸关系,同时又使得中日韩自贸区谈判更加难以取得明显成效,美国则可确保自身不被排除在东亚一体化进程之外,并以此在安全和经贸两个层面强化美韩同盟。

第二,预期目标。通过这一楔子战略,美国可以实现多重战略目标:其一,预先阻止中韩在安全层面的潜在联合,并在安全和战略层面威慑中国,以打破中美在亚太地区的既有战略平衡,对中国形成不对称的战略优势;其二,可以抵消中国在亚太地区日益提升的经贸实力及相应的政治影响力,预先阻止中日韩自贸区的形成,进而巩固美国在亚太地区的经贸及政治影响力;其三,在阻滞中韩经贸关系发展的同时强化美韩双边经贸关系,进而达到美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)后在亚太地区强化美国与相关国家双边经贸关系的效果,以利美国国内经济发展;其四,通过萨德系统所带来的巨额军购回报美国国内洛克希德·马丁(Lockheed MartinSpace Systems Company)、雷神(Raytheon Company)军火利益集团对特朗普政府的政治献金,进而获得美国国内更多的政治支持。概言之,美国通过“补偿”这一“选择性调适”楔子战略,迫使韩国以部署萨德换取美国的安全保护和政治支持,成功地在中韩之间打入楔子,分别在安全和经贸两方面强化了美韩同盟,预先阻止任何可能的中韩安全联合或中日韩自贸区的形成,为实现美国在亚太联盟预阻的战略目标迈出重要一步。

第三,效果评估。其一,战略评估。美国对萨德入韩及由此可能产生的战略效果进行了较为完整的评估,国防部情报局(DIA)、国家对外情报委员会(NFIB)、总统情报顾问委员会(PFIAB)对既有中韩关系现状、中韩国内政治做出系统的事前评估,呈报总统。其二,战略决策。美国总统及国家安全委员会、参谋长联席会议等核心决策层基于情报系统提供的战略评估,综合考量美中、美韩关系等现实因素后,由总统最终确定同意萨德入韩的决策。其三,战略动员。美国行政部门与国会沟通,最后得到国会批准,之后动员国防部、美军太平洋司令部、美军战略司令部等战略资源。其四,战略执行。借美韩联合军演,实战演练萨德系统,进而借机实现萨德实质入韩。例如,2017年3月,美韩举行超大规模“关键决断”军演,除了动用卡尔·文森号核动力航母、F-35B先进隐形战机等战略手段外,美韩首次演练模拟萨德系统拦截朝鲜发射导弹。由此,美韩军队以演习进行萨德反导系统的联合操练,为实现萨德入韩奠定基础。综合评估以上四个阶段,结合目前东北亚局势而言,美国利用萨德反导系统部署问题较为成功地实现了对中韩的楔子战略(表3)。


表3  评估美国对中韩楔子战略行为


美对中韩

楔子战略

楔子

阶段性评估

(成“+败“-”)

整体评估

(成“+败“-”)

战略评估

萨德入韩

+

+

战略决策

+

战略动员

+

战略执行

+

资料来源:作者自制。

总体而言,在韩国部署萨德反导系统使美国成功地在中韩之间打入了一个楔子,潜在的中韩联合被美国预阻,其阶段性战略效果较为符合美国预期。


(二)钓鱼岛争端与楔子战略:“认可”美日安保条约,固化中日分歧

第一,运行机制:美国楔子战略的“选择性调适”与“认可”。鉴于中日之间的既有分歧与争端,美国对中日实施楔子战略相对容易,通过动员较少的战略资源即可获取较大的战略效果,只要中日间钓鱼岛争端仍然存在,美国即可不必担心形成中日联合。其背后的运行机制是美国以《美日安保条约》对日本的安全防卫承诺,以及由美国领导人在公开场合表达《美日安保条约》第五条适用于钓鱼岛,即可利诱日本分担更多的制衡中国的责任。例如,2017年2月10日安倍晋三在与特朗普的联合记者会上确认,“《美日安保条约》第五条适用于钓鱼岛”[xxx],安倍也同意日本承担更多驻日美军军费的要求。这意味着美国通过领导人在钓鱼岛问题上公开表态支持日本的立场,即可起到拉拢日本、遏制中国的战略效果,中日之间的政治交流只能是有限的,潜在的中日韩联合更无从谈起,而美国则可确保实现中日不形成反美联合。换言之,只要以“认可”机制持续固化中日钓鱼岛争端这个楔子,美国即可实现中日之间潜在的联盟预阻战略目标。

第二,战略目标。美国利用钓鱼岛问题对中日实施楔子战略的目标明确,即巩固并强化美国对日本的战略控制,同时让日本承担更多义务来牵制中国。特朗普就任之后也提出了让日本承担更多驻日美军军费的要求。首先,在安全层面强化美日同盟及驻日美军的战略价值,利用日本国内特定甚或主流社会势力所谓“正常国家化”的图谋和解禁集体自卫权的动作,以制衡逐渐崛起的中国。其次,推动日本承担更多驻日美军军费,为美国节约宝贵的战略资源,以投入到其他更重要的全球议题之中。再次,全力阻遏中日经贸关系和政治关系向好,以强化美国在亚太地区的持续存在和主导权。

第三,效果评估。其一,战略评估。长期以来,美国情报系统及决策层对钓鱼岛问题已形成较为清晰的认知,随着中日围绕钓鱼岛展开的博弈形势的演变,官方情报系统及美国决策层已对相关态势进行了较为充分的战略评估。其二,战略决策。事实上,美国历届政府在钓鱼岛问题上的政策存在一定的延续性,即依据《美日安保条约》处理相关争端,有时刻意保持一定的战略模糊,以增大美国政策的回旋余地。其三,战略动员。在处理对日关系上,美国的战略动员相对容易,国会与行政部门的分歧较小,这为美国楔子战略的执行奠定了良好基础。其四,战略执行。在具体的战略执行阶段,美国倾向于政治、军事两轨并行,一方面在政治外交层面打造良好的美日关系形象,支持亲美的日本政府上台,反对持对华友好立场的日本政治势力主导日本国内政治。另一方面在军事安全上绝对主导美日同盟,确保日本在美日同盟框架之内发挥制衡中国的作用(表4)。


表4  评估美国对中日实施楔子战略行为


美对中日

楔子战略

楔子

阶段性评估

(成“+败“-”)

整体评估

(成“+败“-”)

战略评估

钓鱼岛问题

+

+

战略决策

+

战略动员

+

战略执行

+

资料来源:作者自制。


总体而言,美国以钓鱼岛问题为楔子对中日实施楔子战略,较为成功地实现了联盟预阻的战略目标。


(三)南海问题与楔子战略:预阻中国与东盟国家“结伴”

第一,运行机制:“选择性调适”与“认可”。作为域外国家,美国本无正当性介入南海问题,但却以所谓航行自由为名强行介入,并试图强化南海问题的楔子角色,分化中国与东盟国家关系,在中国与东盟国家之间进行联盟预阻。该楔子战略的运行机制为:一方面,美国通过高层外交、援助承诺拉拢东盟国家,并以高层领导人公开表态形式为南海问题声索国背书;另一方面,美国派遣军舰、战机进行所谓“巡航”,对中国施加压力,同时高层官员和保守智库指责中国在南海进行陆域吹填工程,以此形成拉拢东盟、施压中国的常态,企图以这样的手段预先阻止任何潜在的中国—东盟联合,维系美国在亚太地区重大议题上的主导权和政治影响力。

第二,战略目标。东南亚国家虽多是发展中国家,但东盟在区域一体化层面的影响力近年来有较大提升,并且菲律宾、越南等国家在南海问题上的声索可以成为美国介入南海问题的着力点。在区域一体化层面美国顾虑较多,因为对美国而言,若“10+3”机制持续深化,且区域全面经济伙伴关系(RCEP)在中国主导下达成实质成果,那么没有美国参与的亚太区域一体化进程将会大幅推进,中国可能因日益增强的经济实力发挥更大的政治影响力,这将有损于美国在亚太地区的主导权。因此,美国在东南亚地区实施楔子战略的主要目标是预先阻止中国与东盟国家形成潜在的中国—东盟联合,以南海问题为楔子,保持美国对东南亚事务的持续介入和主导权。

第三,效果评估。虽然美国在战略评估、战略决策、战略动员三个阶段都投入了较多战略资源,但是最终的战略执行并未取得预期的战略效果。其一,战略评估。美国对南海问题的战略评估主要以军方为主导,美国国防部在近年来提交给国会的《中国军力报告》(China MilitaryPower Report)[xxxi]中渲染中国南海陆域吹填工程对美国的战略威胁;同时,美国重要的智库如兰德公司(RAND)、战略与国际研究中心(CSIS)等机构亦接受美国防部等部门的委托,公开发表南海问题评估报告。其二,战略决策。基于前期的战略评估,美国决策层在涉及南海问题的决策上会综合考量多种因素,且决策多受到军方和国会的影响。其三,战略动员。一方面,美国国防部自2002年起每年都向国会提交《中国军力报告》,该报告既是美国军方对域内安全态势的评估,也可视为对实施楔子战略的动员,争取国会批准更多军费预算以使美军有更多战略资源可以动用;另一方面,在东南亚,美国动员包括菲律宾在内的一些东盟国家在南海问题上对抗中国。其四,战略执行。一方面,开展高层外交,并承诺巨额援助;另一方面,美国鼓动菲律宾阿基诺三世政府提起所谓南海仲裁,并企图将非法仲裁结果强加于中国。但由于中国与域内相关国家密切沟通,并保持理性与克制,南海问题明显降温。此外,由于菲律宾国内政府轮替,新任的杜特尔特总统奉行与中国友好相处的政策。以上多种因素的交织,使得美国利用南海问题实施的楔子战略目前并未取得预期战略效果(表5)。


表5  评估美国对中国-东盟楔子战略行为


美对中国—东盟

楔子战略

楔子

阶段性评估

(成“+败“-”)

整体评估

(成“+败“-”)

战略评估

南海问题

+

战略决策

+

战略动员

+

战略执行

资料来源:作者自制。


总体而言,美国试图利用南海问题在中国与东盟国家之间打入楔子,但随着中国与相关国家的积极互动,以及菲律宾国内政府更替,美国在战略执行阶段未获成功,此项楔子战略目前也未达到预期战略效果。


四、楔子战略的局限及中国的应对


美国楔子战略的局限性使其不可能在所有问题上奏效,在纷繁复杂的国际环境中,中国需要保持战略耐心和战略定力。

第一,楔子战略主要发挥外部分化作用,并不对目标行为体产生根本影响。作为一种分化联盟或分化联合的战略行为,楔子战略仍属于联盟政治的范畴,而联盟的分化瓦解由多个变量所致,包含多种复杂的因素。而且,内因是联盟分化的根本原因,楔子战略只是一种外部诱因,起到一种外部分化促进作用,不会对联盟预阻、联盟分化、联盟重构等战略目标的实现构成根本性影响。具体到联盟预阻的楔子战略而言,分化者对目标行为体的施压和利诱仅能起到外部分化作用,联盟预阻能否实现从根本上还要取决于目标行为体的内因,如国家利益。对美国而言,这意味着在亚太地区实施联盟预阻的楔子战略也只是对中、韩、日、东盟等起到分化作用,这些国家能否形成某种形式的联合或联盟,最终将由其国家利益决定,美国的楔子战略并不会对这些国家的战略行为产生根本性影响。

第二,楔子战略具有长期性,战略目标能否实现面临偶然性和不确定性。楔子战略作为一种战略行为,具有长期性特征。这意味着楔子战略在实施过程之中会面临很多无法预见和不确定因素的影响,对该战略的评估也需要将其置于长期的历史环境之中来进行。本文对美国亚太联盟预阻战略行为的评估也只是一种阶段性评估,美国虽然可以在一段时期内实现联盟预阻的战略目标,但并不意味着这一局面会始终持续。尤其是亚太地区局势复杂,未来任何重要的国际政治事件都有可能影响地区局势乃至国际政治大局。例如,从2013年至2016年,美国怂恿菲律宾阿基诺三世政府发起所谓的“南海仲裁案”,阿基诺三世政府一直扮演美国利用南海问题实施楔子战略的马前卒。然而,2016年6月,菲律宾国内出现政府更替,新任总统杜特尔特谋求中菲关系全面改善,他在访华时公开表示,“菲律宾奉行独立自主的外交政策,愿意永远同兄弟般的中国做朋友。菲中在很多问题上看法相近,应该密切沟通协调,共同促进亚洲区域发展。菲方愿同中方通过对话协商妥善处理好有关海上问题,共同努力维护两国关系改善和发展势头”。[xxxii]这使得美国政府在利用南海问题实施楔子战略的过程中出现不可控因素,导致该战略的效果大打折扣。因此,楔子战略的效果会受到各种意外和偶然因素的影响。


第三,楔子自身具备能动性,使事态演化可能超出分化者的预期。楔子战略实施所依赖的楔子具备能动性,且处于动态的演化之中。在联盟政治中,分化与瓦解源自内因和外因的交互作用,而楔子在发挥预阻或分化等作用时,自身存在一些自主性,其自身的演变并不会完全遵循分化者预期的战略规划来进行。就美日同盟而言,一方面,日本在美日同盟中一直处于从属和配合地位,但日本自身也有一定的能动性,其执政党的对外政策有时并非与美国完全一致。例如,日本前首相鸠山由纪夫(Yukio Hatoyama)曾在2009年执政后多次提及“东亚共同体”建设,倡导“以区域经济一体化为基石,通过自由贸易区、经济共同体、货币联盟等形式,进一步发展为安全共同体和社会共同体,最终形成与美国、欧盟并列的第三极”。[xxxiii]美国对此表示强烈不满,时任助理国务卿坎贝尔(Kurt Campbell)明确表示,亚太地区的任何一体化进程都不能排除美国。鸠山由纪夫倡导的东亚共同体理念与美国防止中日韩一体化的联盟预阻立场相左,这意味着日本这个楔子自身具备一定的主观能动性。另一方面,特朗普执政之后在亚太地区实施某种程度的战略收缩,同时让日本等亚太盟友承担更多义务。安倍政府也很积极地配合美国的亚太战略部署来制衡中国,并试图在亚太地缘政治中扮演更重要的角色,其原因在于日本企图借重美国,逐步摆脱战后国际秩序,朝着所谓“正常国家”的目标迈进,逐步突破“专守防卫”的制约,解禁集体自卫权,这导致日本和平宪法第九条事实上已被架空。从长远看,这与美国在亚太地区的战略利益未必相符。这意味着日本在安全和战略方面表现出的主观能动性未来可能会超出美国的预期,这并非美国的联盟预阻楔子战略所期望的。

第四,保持战略定力,把握正确方向是中国的根本应对之策。尽管中国一直奉行“结伴而不结盟”的外交政策,但美国基于威胁制衡理论及联盟预阻思维,仍寻求在中国与其他亚太国家之间打入楔子。联盟思维与分化联盟思维一直贯穿于自冷战结束以来美国历届政府的国家安全政策之中。特朗普就任美国总统之后,从某种程度而言,亦在安全战略层面延续了美国的联盟与分化联盟思维。楔子战略是美国当前亚太战略的重要组成部分,其战略目标是在亚太地区实现联盟预阻,即致力于预先阻止亚太地区形成任何反对美国的安全联盟或联合。其具体运行机制主要是“选择性调适”型楔子战略,即“向一方吹冷风(大棒)的同时,向另一方吹暖风(胡萝卜)”,一打一拉,通过萨德入韩、钓鱼岛问题、南海问题等特定国际政治议题,撬开并扩大目标行为体中国与相关国家之间的罅隙,并从中获取战略利益,预防中国日渐崛起的经济实力转化为区域政治影响力,进而联合韩国、日本、东盟国家等亚太地区行为体,形成所谓反对美国的联盟或联合。

针对这种情况,中国尤其需要保持战略定力和战略耐心,并应以有效的、综合性的外交手段加以破解。第一,继续争取实现中美关系平稳发展的有利局面。在具体手段上,既包括和美国执政当局保持密切沟通,也包括和其他有影响的政治力量积极互动。第二,以长远眼光理性处理亚太地区出现或可能出现的问题与矛盾,保持定力,以静制动。第三,加强与本地区发展中国家的战略互动和政策沟通,积极构筑命运共同体。

参考文献略



来源:国际展望杂志

筛选:汪乐乐

编辑:维君


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