【国际治理】弗朗西斯 · 福山：何谓“治理”？如何研究？

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文章来源：《国外理论动态 》2018年第6期

作者：弗朗西斯 · 福山，美国斯坦福大学弗里曼·斯玻哥利国际研究所

译者：王匡夫，吉林大学行政学院

编辑：诗夏，敖遊

【内容提要】尽管“治理"迄今为止并没有一个确切的定义，然而，它至少包括三种主要含义。“治理"的第一种含义指各种在国家体系之外的非主权国家主体的国际合作。这个意义上的“治理"概念源于有关全球化的文献，它强调主权国家的治理权责正在向非正式的横向合作和欧盟这样的超国家主体让渡。“治理"的第二种含义是将治理等同于公共管理，即有效地履行国家政策。这种解释的出现是由于人们意识到全球贫困的根源在于腐败和国家能力孱弱。“治理"的第三种含义是通过社会网络和其他非等级制的机制来规范社会行为。第一种和第三种“治理"的含义淡化了传统的国家权威，它们更多地支持新兴的、跨国的或市民社会的行动者。这些潮流也引发了人们对现代政府运作的透明程度和问责机制等问题的担忧。

【关键词】治理；跨国合作；社会网络；公共管理；非政府组织

如果我们不对“治理"概念做出界定，就不可能对学术界已有的研究文献进行评述。然而，迄今为止，学术界对“治理"概念的界定莫衷一是。这也表明了该研究领域的混乱程度。

“治理”一词源于希腊语中的动词“kubernan”，其本意是指“驾驭一条船”（steer a ship）一柏拉图在《理想国》中就曾运用此种含义。拉丁文动词“ gubernare"也是由此衍生的，它是法语“gouverner”的来源，并由此派生出英语单词“ government”和“governance”。在20世纪的大部分时间里，在商业和法律领域，公司治理的含义是固定的。直到1990年代初，非形容词形式的“治理"（govemance)一词才被用于否定传统的“管理" (government)概念。今天，“治理"被任意地用来指代所有指导或规范社会活动的行为。由于“治理"概念在被人们广泛运用的同时没有受到严格界定，因而某些学者指责它已经变成了一种“空洞的能指”。

国际治理

作为有意区别于“管理"这一术语的概念，“治理"一词最初出现在1990年代早期大量关于全球化研究的新文献中。许多学者开始注意到，主权国家控制其自称所管辖的领土内的活动能力正在减弱。依据这类新文献，国家能力的减弱是由于技术变革和不断增长的资本、人员、知识的跨国流动导致的一尽管克莱斯勒（StephenD. Krasner）认为，传统的国家主权观念只是一种假想。罗西瑙（James N. Rosenau）和泽姆佩〈Ernst一Otto Czempiel）的著作《没有政府的治理》描述了许多处于传统国家之外的组织所实施的国际合作的途径和方式。

如果那些传统的国际合作被视为中央集权的、等级制的国家通过像国际法这样的正式机制相互协调的产物，那么新文献则强调了新的合作途径。在新文献中，第一种大潮流着眼于超国家治理。它主要以欧盟为例：欧盟是唯一成功地由主权国家让渡权力而产生的国际组织，越来越被认为正在取代国家的权威。第二种潮流强调一种经常被称为“政府间主义"的观点，即尽管国家仍然是主要的参与者，但实际的合作却通常是由等级制控制下的从属机构通过非正式的、横向的联系方式自主完成的。第三种潮流指出，“刚性"的国际法被一种不那么强硬的“柔性"版本取代了——这种“柔性"版本虽然没有像国际法那样的法律权威，但是它更加灵活，也更容易实现。

然而，在相关的国际治理文献中，最受关注的是各种“新"类型的跨国非政府主体，包括跨国公司、国际非政府组织、工会和其他各种被认为取代了传统的民族国家间合作的组织。

最近，许多国际治理文献都集中在一些具体的领域，尤其是关于非国家主体影响的领域有很多研究涉及非政府组织自发形成的合作标准的创制，通常包括环境规制标准、产品标准、健康标准、劳工标准和企业社会责任标准。有些学者指出，尽管这些新标准完全是由私人主体来执行的，然而还是在“等级制的阴影下"运行的，或者直接与国家监管机构合作。最后，还有文献将注意力集中在更明显的政治性的治理形式。在后冲突社会或“有限度的国家"（limited statehood）中,联合国和各种非政府组织的国际参与者实际上已经取代了当地政府成为治理主体。

善治

“治理"概念的第二种用法同样出现在1990年代的文献中，它完全不同于上述第一种用法。这个词在很大程度上被认为是传统的公共行政的同义词（或者是其委婉的表达），其区别在于政策的实施依靠新的非国家主体，而不是传统的政府。

        这类文献的意义需要放在全世界范围内国家发展政策潮流变化的背景下去理解。从1970年代末到1990年代初，西方国家及其支持的发展机构给贫穷国家提出的发展建议都是以新自由主义的放松监管和私有化为中心的。这种方式被非正式地称为“华盛顿共识”。它与里根和撒切尔更加广泛地国内经济改革政策是一致的，将政府视为经济健康发展的主要障碍。但是，根据1990年代苏联私有化改革失败和非洲国家结构调整的经验，经济学家认识到了国家作为市场交易基础的重要性。道格拉斯·诺斯及其追随者在理论层面上强化了这种观点，他们指出了财产权之类的制度安排对促进经济增长的重要性。随着世界银行1992年题为《治理与发展》的研究报告和1997年题为《变革世界中的政府》的发展报告的出版，有效国家的作用也被政策制定者普遍认可。上述两份报告都通过强调有效提供公共产品和服务的重要性来“找回国家”。1995年，世界银行新任总裁詹姆斯·沃尔芬森（James WOlfensohn）在其发表的一篇具有里程碑意义的演讲中提到了“腐败之癌”，他认为，腐败是经济发展的障碍，并且将成为世界银行未来10年关注的焦点。自此以后，公共部门改革、反腐败以及更广泛的以“善治”为主题的研究得以复兴。

虽然这种意义上的“治理"显然是指传统的国家行为，但是其确切的含义仍然具有相当大的模糊性。“善治"中的“善" 究竟是指政府应当追求的政治目标，还是适用于有效实现政治系统所要达成的一切目标？具体而言，“善治"是否必须包括民主问责制和保护个人自由？它在威权国家是否也能存在？

对于这种理论问题，经济学文献目前还没有形成共识。诺斯最初关注的焦点是包括财产权和契约履行在内的法律制度，但是他后来似乎扩大了概念的定义，将政治体系的民主也纳人其中。同样，阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和罗宾逊（James A. Robinson）在他们对经济长期增长所必需的“包容性"因素的界定中，也提到了民主参与和政治多元化。经验研究的文献显示，稳固的民主制度与高水平的人均收人之间存在着很强的相关性，但是其因果链条的方向并不能确定。然而那些快速发展的威权国家和地区（例如“亚洲四小龙"）的存在表明，民主并不是促进经济增长所必要的制度组成部分。罗斯坦（Bo Rothstein）和霍姆伯格〈Sören Holmberg）指出，发展成果（包括但不限于人均GDP的增长）与国家服务质量的相关性要强于它与民主的相关性。达尔伯格(Stefan Dahlberg)和霍姆伯格（Sören Holmberg）使用罗斯坦的数据所进行的一项研究表明，作为衡量治理的指标之一，公民的满意程度它可能是公民对合法性的认知与官僚系统的质量的相关性要强于它与程序性民主的相关性。巴克(Hanna Bäck) 和哈德纽斯（Axel Hadenius)的研究表明，在低水平的发展阶段，民主与国家能力之间呈负相关，但是在高水平的发展阶段，民主与国家能力之间呈显著的正相关。在国家的早期发展阶段如果国家能力比民主更能促进经济增长，那么这就能解释为什么快速发展的威权国家和富裕的民主国家可以同时存在。

许多学术文献倾向于将“善治"理解为国家的执行力，即国家提供基本公共产品和服务的能力。在这个领域，大量的理论是建立在经济学家的研究基础上的，或是吸收了将私人部门引人公共领域的经济学观念。其中一种观点是将选择与退出引人过去一直由国家垄断提供公共服务的领域。这种观点导致教育补助金券和特许学校(charter schools）在世界范围内激增。另一种观点则是在政府部门中应用委托代理理论。在这种理论框架下，腐败现象和执行问题被认为是委托人与代理人之间的动机不一致的结果，其解决方案是改变代理人的激励结构和节约代理成本。

基于上述一般性的方法，1980年代末和1990年代初，胡德（Christopher Hood)和波利特（Christopher Pollitt）等公共行政学专家提出了新公共管理理论（NPM）。新公共管理理论体现了一些彼此联系较为松散的思想，它试图将公民比作公共部门的消费者，将诸如标杆管理、绩效评估、绩效薪酬和服务外包之类的企业实践运用于公民与公共机构之间的活动。新公共管理理论的核心思想是公共部门将获得更多的自主权，同时也需要承担更大的责任。

尽管最近有关治理的文章中仍然出现了许多新公共管理理论的概念，然而这些理论的全盛时期早已过去。新公共管理理论最开始是在英国、新西兰澳大利亚和美国提出并付诸实施的。然而，那种在公共部门中引人类似市场机制的尝试并未在欧洲大陆国家中起到良好的效果。这些国家拥有更深厚的国家中心主义传统，它们并不喜欢将市场机制和商业实践引人公共部门。但是，有些学者认为，这些差异被夸大了。特别是在1990年代，新公共管理理论是与政府缩减规模和私有化相关联的，许多人认为这类实践削弱了国家能力。一些研究指出了新公共管理理论具有文化嵌人性（例如，它是以韦伯式的国家作为前提条件的），并且它们表明其有效性在不同国家间存在着相当大的差异。绩效测评的方法备受诟病，首要原因在于，它缺乏准确的标准来衡量政府所提供的许多服务（参见下文，治理的测量），并且测量行为本身会扭曲政府的行为（“应试教育"）。许多新公共管理理论所倡导的政府服务外包本身也存在着很多预料不到的后果。

新公共管理理论存在的某些问题是委托一代理模型本身所固有的。例如，委托一代理模型认为，在很多组织中，权威应当从代理人流向委托人，而不是相反。西蒙(Herbert A. Simon）很早就已经指出了这一点。新公共管理理论存在的其他一些问题是政府部门所特有的，例如，政府行为的动机应当是提供公共服务，而不是追求物质性的自利，或者许多公共代理人具有多个目标相互冲突的委托人。

最近，为了回应诸如开放政府伙伴关系（Open Government Partnership）和《采掘业透明度倡议》〈The Extractive Industries Transparency Initiative）等政策许多学术研究运用透明度和参与作为改善政府治理绩效的机制。在这样的研究中，最基本的观点来自委托一代理理论，即立法者和官僚系统（代理人）不会对选民（委托人）负责，除非后者充分掌握了有关前者行为的信息。这种理论假设，普通选民——尤其是穷人——不喜欢腐败，想要获得无差别的公共服务，他们会根据渎职行为的信息采取行动以矫正这种状态。大量的实证研究已经验证了信息的可获取程度与各种不同行为结果之间的关系，其中包括腐败、选举问责和服务供给。许多研究已经发现，信息的可获取程度与减少腐败、提供更好的服务、影响经济增长的诸多因素之间存在着预期中的正相关关系。然而，另外一些人却发现它们之间存在着一种弱相关或者负相关的关系。还有一些研究者警告说，信息的可获取程度需要具备下列某些特定的外部机制才能产生积极影响，例如，政府强制力、健全的市民社会。2004年，世界银行在一系列研究的基础上提出，通过正式选举制度所构建的“长效"问责制需要以地方参与机制的“短期"问责制度作为补充。例如，在地方政府中，参与式预算通过将预算过程直接向公众团体和普通公民开放，从而可以替代正常的选举渠道或者作为其补充途径。

新公共管理理论的衰落是与公共行政领域一特别是美国公共行政领域一的学科危机相对应的。20世纪中期，公共行政是美国政治科学协会所认可的四大基础性研究领域之一，许多学校都将它作为政治科学下设的分支领域或单独的学位点。这个时期的经典研究往往是关于单一行动者的案例研究。像这样的案例研究具有非常丰富的细节，但在理论层面或者在外部应用上却非常有限。这种做法后来逐渐失势，许多大学要么取消了公共行政专业或将其降级，要么将其合并到公共政策专业。在某种意义上，新公共管理理论是最后一种产生于公共行政领域的重要理论。现在，公共行政领域内的大部分工作都由经济学家或政治学家运用计量经济学的技术或最近出现的随机试验研究微观行为的方法来完成。在这个过渡阶段，尚不清楚这些研究方法今后能否形成一种类似于一般性治理理论的东西，或者能否超越项目评估层面而成为实际的政策。

国内治理

与国际治理研究的新文献相对应的是国内治理方面的文献。这种研究取向强调国家之外的参与者也能提供以前由政府所提供的服务，它们有时候是作为传统国家的补充，有时候则代替传统国家提供公共服务。罗西瑙和泽姆佩的著作《没有政府的治理》是关于国际关系领域的，与之对应的是，罗兹（R．A. w. Rhodes)的文章《新治理：没有政府的治理》则是涉及国内政治领域的（他在1997年后继续进行了该项研究）。罗兹强调，近年来兴起的新治理模式认为“治理涉及各种自发组织起来的、组织间的网络"。罗兹指出，撒切尔时代的缩减政府规模和私有化已经掏空了英国政府，进而在这种政府缺位的状态下产生了新的社会网络。在接下来的10年内，大量关于没有政府的治理的新文献不断产生，其作者主要来自欧洲和英国。

这种将治理当作由社会网络提供的物品的思想起源于企业经济学理论，它最早由科斯（Rond H. coe）提出，后来由威廉姆森（Oliver E. Williamson）进一步阐述。科斯提出了这样一个问题，既然经济学家认为市场是高效的，那么为什么公司会存在等级制呢？他认为这是由于等级制能够节约交易成本。然而，信息和通讯技术的发展使人们相信点对点的交流将会降低横向组织内部的交易成本，并且通过减少层级而有利于市场化发展。1990年代，随着互联网的商业化和普及，这种观点变得尤为普遍。许多新技术的支持者认为，等级制组织（包括大公司和政府）本身已经过时，它们很快就会被自我组织的社会网络所取代。复杂性理论和像圣达菲研究所（Santa Fe Institute）这样的研究机构开始风行一时，它们为自组织的社会网络可以取代等级制这种观念提供了理论依据。社会学家卡斯特（Manuel castells）描述了那种正在取代旧的等级制秩序的“网络社会"的兴起。

当然，在这个阶段，无论是国家还是公司都没有消失。尽管自2001年互联网泡沫破裂后，人们对自组织的热情有所减弱，然而那种认为社会网络是一种存在于市场和等级制之间的组织形式的观念得以幸存，并且成为了一种被普遍接受的思想。社会网络被界定为以熟人、友情或其他形式的非正式义务维系在一起的对等关系，这种关系不同于市场中买卖双方所具有的通过公平交易和谋取利益而形成的关系。这种相当宽泛的定义使社会网络与市民社会紧密联系在一起，而且有些作者确实混淆了两者的差异。在柏林墙倒塌后的那段时期，人们对市民社会的兴趣大为增加，将其视为现代民主的重要基础；而且，在这个论题的学术旨趣是与“社会资本"研究的新文献相互契合的。

在传统的民主理论中，有组织的公民能够通过行使选举权来监督并追究政府责任。托克维尔认为，“结社的艺术"〈即公民乐于参与志愿组织的倾向）对美国民主的成功至关重要，即使那些结社而成的团体并不具有政治性亦是如此。这种结社行动实际上形成了一种“公民学校"，造就了更多的公开参与政治的形式。尽管如此，结社的成员仍是治理的对象，而不是治理的主体。

那种关于治理的新文献在某种程度上是运用不同的眼光来看待非国家行为主体的角色。无论是社会网络、市民社会，还是任何一种处于市场与国家之间的组织，都不仅可以监督政府的行为，而且可以与政府积极合作，从而提供以前由国家所垄断的公共服务。依据赫尔特〈Michael Howlett）和拉梅什〈Michael Ramesh）的观点，“统治"就是政府的所作所为，“治理'是指在治理过程中建立、促进和支持政府与非政府行为主体之间的某种特定关系"。同样，私营企业不仅可以通过行业自律来发挥治理的作用，而且也可以与政府或者民间社会组织合作提供类似于公共产品的物品（例如，它们可以通过让企业遵守社会责任所要求的环保或劳动标准，从而提供公共产品）。斯图尔(Reinhard Steurer）将整个治理空间设想成为一个维恩图(Venn diagram)。他用三个存在重叠的圆圈分别代表政府、私营部门和市民社会，其中每个圆圈都具有自己的独立领域，并且在其领域中拥有自身的权威——政府具有刚性或柔性监管的权威，非政府组织具有民间监督的权威，私营部门则具有行业自律的权威。并且，在这些圆圈中的重叠领域，政府治理、私营部门的行业规制、市民社会的共同规制以及三方的共同监管是同时存在的。这就意味着，在这种重叠的领域中，任何一个主体都可以是现代治理的主体。科尼尔(Chnstoph Knill)和莱姆库尔〈Drik hmkuhl)认为，现代治理主体的具体组合取决于“潜在问题的范围与相关行动者的组织结构、问题类型和制度背景之间的一致性”。

这类文献提出的首要问题是：为什么治理主体已经从国家转移到私人或者非政府机构？至少存在下述三种被广泛引用的解释来回答这个问题。第一，在右翼人士看来，现代政府臃肿、效率低下、规模太大（这种观点在里根一撒切尔时代就已经是老生常谈的了）。正如我们所看到的，新公共管理理论在早期就与缩减政府规模（或者使之合理化）、将部分政府职能外包和私有化相关。在这种传统中，私营部门被视为代替国家行使治理职能的首要选择，因为它在本质上讲更有效率。那种将政策制定者与执行机构分开的做法会使政策制定者促进服务提供者的竞争，从而提高效率。在美国，那种针对政府的敌意直到今天仍然给政府带来很大的压力，迫使政府尽可能多地将很多活动从公共部门中转移出去。在其他民主社会，这些压力也同样存在。在这一时期，伴随着政府服务外包的趋势，私营部门中也发生了类似的变化。这是因为信息和通信技术的发展降低了服务外包的交易成本。

第二种促使传统政府转变的动力在很大程度上来自左翼意识形态。这与左翼人士对等级制固有的不信任相关。对很多学者而言，通过社会网络进行治理一即通过非政府组织或者其他非国家、非市场的行为主体进行治理一一构成了一种在规范层面被认可的民主参与形式。在传统观念中，正式的民主治理是通过选举、政党、大型媒体和其他类似的方式进行的，但是现在很多人认为，通过这些方式，政府会被企业或者其他精英群体的利益所俘获。非营利部门可能是唯一能够改变这种现状的，它们共同代表了一种民主的公共利益。

第三，一些非意识形态的功能主义者会支持新的合作治理形式。现代社会管理中的各项事务已经变得非常复杂，而公民们却期望得到从医疗保障、公共交通到救灾活动等传统政府既没有专业技能、也没有能力完成的一系列公共服务。私人或民间社会组织更接近他们所服务的人群，更了解当地的情况，可以更灵活地提供服务。这些组织通常不会受到僵化的公务员制度影响，可以比政府机构更加灵活地雇佣和提拔员工。

基于上述这些原因，很多早期研究者对政府以外的行为主体的治理功能抱着积极肯定的态度。然而随后出现了一波新的批评热潮。私有化和缩减政府规模自一开始就遭到诟病，被认为损害了公共利益，削弱了国家能力。冯克尔（Paul R. Verkuil) 提出了一种框架来说明哪些方面的国家权力可以被合理地外包。他认为，在像雇佣黑水保安公司保护身处中东战区的美国外交官这样的案例中，这种授权就成为非常严重的问题。其原因在于，暴力运用应当是由政府垄断的职能。还有一些学者提出了一些框架，以区分在哪些情况下作为政府替代者的新政策工具被不完美或不适当使用了。雷福德( Gail Radford)描述了最近几十年美国“公共机构"（public authonties)（即私人或准公共事业单位行使公共职能）的兴起。她认为，当公共部门剥离了这些职能以后，民主问责的途径就不可避免地混乱不堪。凯特尔（Donald F. Ketd)指出，在美国的公共服务中，非国家行为主体的增长意味着公共政策执行复杂性的提升和政府机构影响力的全面下降。尽管公共生活的某些领域仍然被等级制的命令和控制权威所支配，然而，在某些其他领域，政府官员只能靠建议、花言巧语、游说或者其他方式间接地影响其他社会行动者。

另一个涉及没有政府的治理的重要学术领域是关于这种现象究竟在多大范围内存在的实证问题。目前存在一种广为流传的断言，即我们现在已经生活在一个由国家以外的行为主体提供政府服务的时代。然而很少有证据表明，这种变化发生在哪里、在多大程度上发生以及对公民产生了什么影响。梅特勒（Suzanne Mettler)指出，在美国，大量的公共政策一一例如，对低收人家庭的财政补贴和对房屋产权的激励一并不是通过政府的肯定性行为实现的，而是通过免税实现的。这种税收优惠政策相当于产生了一种巨大的“隐形的国家" (submerged state)，而数量庞大的选民却几乎没有意识到这一点。狄卢里奥(John D. Dilulio)认为，由于美国选民不喜欢政府官僚机构，联邦政府的规模已经被限制了几十年。今天的官僚人数与1960 年相当，但是政府处理公共事务的开支却增长了近5倍。这导致了营利性和非营利性承包商数量爆炸式增长，以及许多联邦政府职能向各州政府和市政府转移。他强调，尽管联邦政府在雇佣和支出方面相对透明，然而其他组织却并非如此。在一座美国大城市中，试图估算政府服务外包的规模几乎是不可能的。狄卢里奥进一步指出，这些组织经常为了自身利益而成为活題跃的游说者，因而扭曲了公共利益。

总之，现有的文献指出，实际上缺乏基本数据来测量被称为“没有政府的治理" 的现象的总体规模。当谈到如何评估这些服务的质量或者这种形式的治理是否最终实现了“善治"的效果时，数据不透明的问题则更为明显。

治理的测评

在过去20年中，有大量的学术活动致力于测量治理质量的问题，它们与有关  `善治"的学术研究都是由同一股力量所引起和推动的。

这个领域的引领者并不是学者，而是需要通过某种方式去评估他们项目成果的政策机构。长期以来，世界银行一直从事一项独有的国家政策和制度评估（CPIA）指数研究。这项研究是以其雇员对会员国的排名为基础来衡量政府表现的。由于具有敏感性，世界银行多年来做出的针对所有国家的CIPA指数评级并未公开，因而也无法用于学术研究。1990年代，世界银行在这种内部测评之外增加了一个对外放开的数据库，即全球治理指标（WGls）。这个数据库现在每年更新一次。全球治理指标在下列六个方面测评政府治理：话语权与问责制，政局稳定和减少暴力，政府的有效性，监管质量，法治，腐败的控制。世界银行研究所并没有为全球治理指标搜集新的数据，而是使用了其他的现有测量数据，其中大部分都是来自专家的主观评估。

全球治理指标不断发展，并且获得了其他组织提供的多种有关治理测量数据的补充。自1970年代以来，自由之家(Freedom House)和马里兰大学第四代政体数据库（University of Maryland ' s Polity IV）一直在追踪分析民主、公民和政治权力的质量，并且这些数据最近也由民主多样性项目（Vaneues of Democracy Project）进行了补充。全球廉政调查（Global Integnty）提出了一种衡量理想情况与实际表现之间差距的指数。透明国际的腐败感知指数〈Transparency International Corruption Perception Index）被广泛用于测量腐败，而贝塔斯曼转型指数（Bertelsmann Transformation Index)和专项数据库则被用于追踪分析一般性的政府质量，例如，政治风险服务集团〈Political Risk Services Group）提出的世界国家风险指南（International country Risk Cuide)o哥德堡的政府治理质量研究所（The Quality of Governance Institute）提出了一套针对全球136个国家治理质量的测量措施，它在考虑到政府公正性的情况下，并且在专家调研的基础上，对欧盟内部172个地区进行了更为详细的调查。由于其调查的空间范围广以及可用数据的时间跨度长，因而其全球治理指标可能仍然是使用最广泛的综合性指标。

然而，也存在许多对全球治理指标的批评。这些批评促使人们力图提出更有价值的测量方法。批评意见之一是与全球治理指标的非理论特性有关的。全球治理指标致力于测评政府质量，但并没有建立在一种明确的关于何为善治的理论基础上。人们并不清楚，上述六个方面的指标是如何被选择的，例如，监管质量是不是政府效率的一部分？控制腐败难道不应当是法治的一部分吗？全球治理指标中还包含很多价值假设，它首先就将话语权和问责看作善治的固有方面。就方法而言，全球治理指标主要依赖专家调查，然而这些调查中包含着系统性的偏见。安德鲁(Matt Andrews)指出，外部的专家往往会对改革的口号而不是实际的实施效果印象深刻。最后，有证据表明，同一政府不同部门之间的治理质量差异比在不同政府的同一部门之间的差异更大。这表明对国家治理质量需要进行分类测量。

如果要提出一套能够获得普遍接受的关于政府质量的测评方法，那么我们面临的问题就非常巨大。政府职能可以通过对投人（公务人员的数量、资源、程序等）、产出（政府行为的直接产物）和结果（政府政策对公民的影响）来测评。上述每一种测评路径都有其拥护者。罗特伯格（Robert l. Rotberg）对以结果为测量指标的观点提出了强有力的支持理由。他认为，结果是公共政策的最终目标。然而这种测评路径的问题在于，很多领域一例如教育和医疗一一的结果都受到各自政府外因素的强烈干扰，它们与政府行为的后果关系不大。例如，在很大程度上，教育的结果受邻居、收人、家庭结构的影响要大于学校质量的影响。产出当然是衡量政府行为的更好的指标，但是它对最终成果的作用在很大程度上取决于政府所处的环境。尽管在某些情况下投人对于计算潜在的而非实际的结果更加有用，然而投人对结果的影响却更弱。

对于传统的国家而言，政府治理测评存在的问题已经够多了，在应用于国家以外的治理主体时，这些问题更会成倍增加。但是也有一些例外。在教育领域，已经有研究仔细地比较了公立学校与特许学校或私立学校的表现。在微观层面，测评承包商或那些类似于政府运作的社会组织的表现是可能的。越来越多的实验研究测评了政府和非政府组织的各项政策干预和制度效果的影响。然而很多被外包出去的公共政策领域都没有这种细致的统计。如上所述，即使是数据统计最精细的发达国家，也不可能了解政府授权和服务外包的全部范围。

结论：现有研究的差异与缺陷

正如本文开始所指出的，目前还没有关于治理的明确定义。一些学者将治理视为传统的政府活动，另一些学者则将重点放在政府之外的行为主体上。而且人们在这个术语的使用范围上仍然存在着严重的分歧：治理究竟是指这些不同的社会行为主体实现规制行为的手段，还是包括他们所追求的最终目的？本文囊括了在三种不同定义上使用“治理"术语的大量文献，但是，即便如此，仍然没有涵盖到一些领域（例如公司治理）。本文同意奥菲（Claus Offe)的观点，即在使用“治理"的术语时需要为其设定“概念边界" 。

 尽管如此，研究者对“治理"这一术语的不同使用已经激起了许多重要的争论。这意味着需要对其作进一步的研究。第一个问题是：是否应当将国家治理质量或能力与民主、人权保护予以区别分析？如上所述，许多学者将民主和人权保护看作善治的内在组成部分，就像我们经常习惯使用“民主治理"一词一样。全球治理指标和其他测量治理的指标体系都将民主问责作为测量指标的组成部分，而诸如民主多样性项目之类的民主测量又包含了国家治理质量测评。当前很多旨在提高治理质量和打击腐败的政策倡议都认为，上述两种努力是相互支持的。例如，开放政府伙伴关系和采掘业透明度倡议假设，更高的透明度（即通过开放各种不同的媒体实现信息自由）和问责制（即公民在掌握信息的基础上通过选举过程监督政府的能力）将会同时减少政府腐败，提升治理质量。然而，新加坡和其他一些威权国家的崛起也增加了下面这种可能性，即将民主与国家治理质量混为一谈可能会掩盖一些非常重要的问题。另外一些文献表明，民主和国家治理质量可以各自发展，甚至民主参与有可能会损害官僚系统的治理效果。在历史上，非人格化的、韦伯主义式的国家往往会通过激烈的军事竞争和民族存亡斗争从许多威权社会中产生。继夏福特（Martin Shefter）之后，我认为在现代国家构建之前，选举权的扩张经常会导致庇护制和国家治理质量的下降，这种现象在包括希腊、意大利和美国在内的很多国家都曾出现。当前有很多学者认为，新加坡在保持威权国家的情况下可以实现良好的治理，产生积极的发展成果。当然，如果将治理的含义仅仅局限于有效的公共管理，这种情况是可以存在的。在这一点上，那种关于民主与国家治理质量之间关系的研究文献远远没有关于民主与经济增长、发展成果和其他类似因素之间关系的研究文献丰富。

  “治理"所具有的另一种被广泛运用的含义是指，现在由传统国家以外的组织来提供以前由政府所提供的服务。在运用这种含义时，存在两种需要进一步研究的缺陷。第一，我们需要更好的经验数据去证实这种变化确实发生了。如上所述，尽管大量的定性研究文献描述了“没有政府的治理"这一现象的兴起，然而总体上还是缺乏关于这种变化的程度及其对公众生活影响的数据。在国际治理研究层面，这个问题变得更加糟糕，我们实际上找不到任何可靠的关于政府服务外包的跨国数据。第二，我们如何看待传统民主政府转型的规范性问题。在过去两个世纪中，民主理论阐述了一套问责制度。这种问责制度是建立在公民选举立法者和总统的正式制度之上的，它通过官僚机构和各级政府将政府职能层层下放。然而这种等级制多年以来一直受到相当多的怀疑和批评。如上所述，右翼人士倾向于支持私有化或将政府服务外包给私营部门，而左翼人士则赞成非政府组织更多地参与政府事务。

但是，在“没有政府的治理"这种情况下，民主问责制真的会得到发展吗？在传统的等级制政府中，如果某位官员发生了腐败行为，或者某个行动者要为政策失败负责，那么将会有一种明晰的、正式的责任追究机制来确保解决问题。然而，在一种由许多平行（甚至相互交叉）的社会网络化的、不明确的行为主体实施公共政策的世界中，尚不清楚问责机制将如何发挥作用。政府官员至少在理论上需要明确地对上负责。与之相反的是，大多数以营利为目标的组织或非营利组织具有不同于政府问责机制的规则，例如，私营企业仅向股东负责，非政府组织也只向其他利益相关者负责。事实上，关于非政府组织的问责制还存在着一个很大的问题，即人们如何知道一个自称代表其他群体利益的非政府组织实际上是否真的会履行他们的承诺？尽管利益集团有时候更有可能通过像选举之类的更为传统的机制追求其目标，然而，那种完全由有组织的利益集团一无论是私人性的还是非营利性的一所组成的领域就能等同于那些民主政府需要负责的、具有民主性的公共领域吗？或者，这些利益集团实际上会由于偏向某些特定的、组织良好的精英团体而偏离他们原来所代表的群体利益呢？如果某个组织不接受通过政党或其他传统机制来聚合利益的合法性，那么还有什么更合法的渠道呢？难道通过像脸书和推特之类的社交媒体表达公众意见的方式应当取代传统的问责制度吗？所有这些问题都还没有得到充分的理论分析。“治理"所具有的两种完全相反的含义——一种是“没有政府的治理"，另一种是传统的、基于国家的公共管理——实际上是相互关联的。政府职责向非国家行为主体转移的部分原因在于，那种为了“提供公共物品"的传统的公共行政被认为失败了。目前尚不清楚的是，这种失败是现代政府不可避免的特征，还是一种短暂的潮流，因而必将被更多的、更好的、更有效的公共行政研究加以矫正，从而实现公共部门的改革。鉴于国家仍然在履行很多核心的职能，并且还没有出现适当的非国家行为体作为其替代者，我们应当相信，像这样的失败不是现代政府的必然特征。否则，那种认为政府无可救药的信念将会使我们陷人一种困境一在这种困境中，政府治理质量低下将会成为一种自我实现的预言。