非洲的财政状况： 一个世纪增长的证据 | 国政学人

非洲的财政状况：一个世纪增长的证据

作者：Thilo N.H. Albers，柏林洪堡大学经济学系博士后；Morten Jerven，隆德大学经济史系教授；Marvin Suesse，都柏林圣三一学院经济史系助理教授。

来源：Thilo N.H. Albers, Morten Jerven and Marvin Suesse, “The Fiscal State in Africa: Evidence from a Century of Growth,” International Organization, Vol. 77, No. 1, 2023, pp. 65-101.

导读

当今发展中国家的国家能力水平如何？本文构建了一个新数据集，其中包含从 1900 年到 2015 年 46 个非洲国家的税收数据。数据显示，非洲政体的平均财政能力增长强劲，但也存在很大的差异。实证分析表明，民主制度和国家间战争等典型的国家建构因素在解释不同的增长路径差异的作用有限。另一方面，通过外部资金（external finance）获得和殖民主义遗留问题来解释非洲政体与国际环境之间的关系，是理解它们投资财政能力的不同方面的关键。这些见解为既有的国家建构理论增添了重要的细节。外部资金的可获得性不仅会阻碍对财政能力的投资，而且还会调节既有权威（canonical）国家建构因素的效力。需要强调的是，本文并不试图推进非洲国家建设的一般理论，实证结果的异质性提醒我们不要这样做：在非洲，财政能力和公共服务之间的联系是多样和复杂的。

数据：税收和财政能力

本文数据来源多样，主要是殖民地预算、收入报表（revenue statements）和国际货币基金组织第四条磋商文件（Article IV consultation documents）。本文先将找到的所有收入数据分解成最小的组成部分，称为项目（items），这些通常是单项税收的收入流，如殖民时期的茅屋税或铜出口税；再按现代定义将每个项目重新分类，分为直接税、间接税（又分为间接税本级和贸易税）、非税一般收入（non-tax ordinary revenue）、资源收入和临时收入（extraordinary revenue），最后加总每个类别中的所有项目。并非所有这些类别都与财政能力有关，本文将财政能力定义为政府长期可征收的收入。与许多文献一样，本文用难以征收的税种的收入来衡量财政能力，并扣除周期性影响（cyclical effects）。这基于两个假设。首先，尽管难以征收的税种需要大量的前期投资，但它们最终能提供比贸易税更大的收入流。这一假设与现代横截面数据的模式一致：当国家从直接税中获得的收入份额较大时，税收收入占 GDP 的比例就较高。其次，与贸易税或资源税相比，难以征收的税种的收入流波动较小。事实上，依赖贸易税的发展中国家的收入通常比依赖直接税的国家更不稳定。数据也显示了同样的模式：总收入的波动性与贸易税和资源税所占的比例有系统的相关性。

因此，文章在衡量财政能力时排除了贸易税和资源税，而是直接税和间接税，后者包括增值税（VAT）。在发达经济体中，间接税通常被视为容易征收的税种，但在发展中国家，在有效征收增值税之前需要建立相关的制度和技术。最后，文章对名义收入进行平减，将其转换为实际收入。在数据集的大部分时期，工资是非洲各国政府的主要支出，因此，本文将名义工资作为税收的平减指数。这样，财政能力就可以用一个有意义的单位来表示——政府从每个工人那里获得的工作天数：

使用工资数据的原因首先是因为它记录较完好，其次还因为它反映了政府征税和支出最活跃的地区的情况（本文仅使用城市工资数据）——非洲政治以城市为中心。除此之外，还可以捕捉到殖民地国家的一个重要特征——殖民地政府通过强迫劳动来补充货币税收（monetary taxes）。

文章用两个方法检验财政能力衡量方式是否正确，首先是测算是否反映了税收政策的变化。人头税率（head tax rate）和税收之间存在密切联系，但税率无法解释大量的差异——现有税率的执行情况、进行人口普查的行政能力以及纳税人的遵纪守法情况，对财政能力的衡量应该包含这些方面。其次，在有名义 GDP 数据的时期，将本文的指标与税收占 GDP 的比重进行比较后发现二者高度相关，且本文的平减指数波动较小，因为它不受国内生产总值特异性波动（idiosyncratic swings）的影响。

总而言之，本文为跨时空比较非洲国家财政能力提供了一个有效标准。本文的数据集对 41 个非洲政体进行了近乎全面的覆盖，还对另外五个政体（吉布提、埃塞俄比亚、利比里亚、利比亚和索马里）进行了全样本（full sample）研究（数据范围范围仅限于二战之后）。

1900 年以来非洲国家的财政收入模式

图1总结了非洲财政状况的演变。上图显示了各政体一般收入（ordinary revenues）总额的平均水平，以及财政能力的平均水平和中位数，下图显示了财政收入的构成。

财政状况的一个以前未被重视的特点非常突出：20 世纪是一个增长的世纪，尽管这种增长并不总是稳定的。财政收入的增长并不总是由于资源税或贸易税比重的提高。人们对非洲弱国家的看法主要源于 1980 年至 2000 年的危机时期，而忽略了这几十年之前和之后的强劲增长时期。自 20 世纪 90 年代以来，难以征收的税种所占比例有所上升，而贸易税所占比例则大幅下降。

上图中自 20 世纪 60 年代以来，平均值与中位数之间的差异不断扩大，这在一定程度上说明了不同时期和不同政体之间的税收能力差异巨大。在正式研究特定政体的发展轨迹之前，本节将从定性的角度研究总体趋势。

（一）早期殖民地时期：1900-1914

最初，殖民者无法在当地建立牢固的统治，财政能力也相应较低，信贷市场也只对埃及、摩洛哥和马达加斯加等少数几个主权国家开放。因此，投资财政能力成为殖民国家的首要任务，频繁发生的税收叛乱就是非洲人对这种财政扩张进行抗争的表现。早期殖民政体有两种方式：贸易税和强迫劳动：强迫劳动使国家的税收平均每人增加 2 到 12 个劳动日，在葡萄牙殖民地甚至更多；贸易税是将殖民地种植经济作物（尤其是油料作物、橡胶和棉花）货币化，在港口很容易管理。

（二）战争和战间期：1915-1945

在战间期，殖民者初步寻求在经济上开发其非洲领地。欧洲不断恶化的经济形势使殖民地政府继续增加直接税。白人定居者的涌入提供了征税基础，使得殖民地政府尝试征收所得税。此时殖民政府已经根深蒂固，很少受到武装叛乱的挑战，因此，实际税收收入的增长大部分来自对非洲人口征税的扩大。除此之外，非洲政体不得不承担在其领土上发生战斗的远征军（expeditions）、招募士兵和雇佣劳工的费用。在许多政体中，由于其他收入来源的短缺，直接税的征收因此大幅增加。图 1 中世界大战期间直接税所占份额的增长反映了这种构成效应。从绝对值来看，难以征收的税收的年均增长率也居高不下。

（三）殖民后期：1946-1959

随着殖民地时期的结束，财政能力增长缓慢。可能是出于对政治变革的预期，殖民者只追求最低限度的国家建设目标。另外，20 世纪 50 年代中期，资源出口的普遍兴旺延长了图 1 所示的非洲财政国家对贸易税的依赖。战后日益流行的发展理念使殖民者终于将公共产品的供应扩大到了行政和安全之外。

（四）独立初期：1960-1979

独立之初，许多非洲国家的政府奉行国家主导经济增长的发展理念，对财政能力进行了大量投资。如图 1 所示，这一时期实际税收翻了一番，总收入的增长更为强劲，这在很大程度上反映了资源收入的强劲增长。在扩大直接税收的同时，非洲国家继续依赖贸易税，这是发展型国家的一个特点——利用出口税为工业投资提供资金，这表明非洲主权国家在条件成熟时能够实现财政增长。

（五）危机：1980-1999

20 世纪 80 年代确实是非洲国家的危机时期，各政体的实际税收平均增长接近零，许多政体的实际税收出现崩溃。贸易自由化计划减少贸易税以及私有化后非税收入减少，总收入的增长也很低。虽然平均税收在 20 世纪 90 年代略有恢复，但图 1 中的税收中位数表明，大多数国家直到世纪之交才走出危机。非洲这一时期的领导层更迭频繁且无规则，政府普遍不民主，缺乏征税的合法性，这些因素很可能削弱了投资财政能力的积极性。

（六）复苏：2000-2015

新世纪伊始，非洲实际税收收入强劲复苏，这一增长主要是由间接税（增值税）推动的，直接税收入也有增长。税收的大幅增长与几次民主化同时发生，尽管并非所有的民主化都是永久性的。此外，资源收入也一直保持活跃。然而，各国财政能力的差距并没有缩小。

决定非洲国家财政能力的因素

本文的历史分析表明了国内政治体制、国际冲突、外部资金和殖民遗产在构建财政能力方面的重要性。现在制定一个统一框架来理解这些不同的因素。

（一） 权威因素

基于Besley 和 Persson的财政国家经典理论，本文从政府、反对派和公民的关系提出并检验以下假说：

增加难以征收的税收收入（即财政能力）需要政府在人口普查、收入评估和基础设施建设方面进行短期支出，但政府更替可能会降低投资的预期回报。

假说1（政府更替）：如果现任政府有可能失去权力，对财政能力的投资就会减少。

如果存在这种有凝聚力的制度，反对派就更有可能认为对财政能力的投资是为了未来的共同利益，政府和反对派都能从中受益。这将使政府更容易进行改革，提高财政能力。此外，民主政体的公民认为自己与政体的未来息息相关，因此会更多地遵守税法。

假说2（有凝聚力的制度）：如果行政部门纯粹的再分配支出受到限制，对财政能力的投资就会增加。

政府和反对派的支出偏好也可能因共同利益而规则而结合在一起，例如战争等外来冲击威胁到政府和反对派的生存。不过，研究非洲历史的学者对战争创造国家理论持怀疑态度，大部分文献都指出非洲缺乏国家间冲突。不过，区分殖民时期和后殖民时期的战争非常重要。除此之外，类似于国际冲突，国内冲突可能会加剧中央政府的税收压力。然而，内战会削弱政府控制领土的能力，并导致利益分裂而非共同利益，许多人将 20 世纪 80 年代和 90 年代初非洲国家财政能力的削弱归咎于内战。

假说3（共同利益冲击）：需要政体内所有利益集团做出统一反应的冲击将导致税收增加。

（二） 外向性与非洲财政国家

除了上述经典因素，非洲特有的国家建构理论强调殖民遗产和外部资金供应的重要性。外向性是一种经济机制——统治者投资国内财政能力的动机取决于其机会成本，即从其他收入来源获得的回报，基于其他收入来源提出假说4：

假说4（外部收入）：如果资源收入的价值增加、可获得的政府间转移支付（如援助）增加，或进入外部信贷市场的机会增加，对财政能力的投资将会减少。

需要注意的是，外部资金会与典型力量共同发挥作用，例如海外援助减少了统治者对国内选民需求的回应，因此抵消有凝聚力的制度的积极作用。

假说5（外部收入的调节作用）：外部收入的可获得性会缓和国内机构、政府稳定性和冲突对财政能力的影响。更高水平的外部资金将抵消这些典型变量的积极影响。

虽然外部经济环境是 "外向型 "的核心要素，但非洲国家理论家也强调外部政治环境，尤其是殖民主义在影响能力建设方面的核心作用，殖民遗产对非洲国家建构的影响已有诸多文献论证。

假说6:（政治外向性）：典型因素的影响受殖民主义及其遗产的影响。

实证策略

以下是本文典型力量和外部力量的假说中涉及变量的处理方式和数据来源：

（一） 政府更替

根据本文的理论框架，政府更替是掌握行政权力的集团的变化，而不是领导人个人的变化。本文根据V-Dem（民主多样性，Varieties of Democracy）数据集将其编码为虚拟变量。

（二） 有凝聚力的制度

使用V-Dem测量民主质量中的自由民主指标（“liberal democracy”），强调行政制约的程度和对少数群体的保护，反映了政府不能随意对其所属群体进行再分配。

（三） 冲突

本文用两个标准对武装冲突进行分类：冲突的年代（殖民时代或后殖民时代）和对手的性质（国家或非国家）。由此得出四种冲突类型：殖民时期的国际战争；独立后的国际战争；反殖民起义；以及独立后的内战。该变量为虚拟变量，对于后殖民时期的冲突，使用 UCDP/ PRIO 数据库；殖民时期的则使用 Brecke 提供的清单进行编码。

（四） 外部援助

对于后殖民时期，用各政体与安理会五大常任理事国的政体相似度程度来测量获得援助的机会，考虑到国内财政压力会影响对外援助支出，因此用亲疏程度加权该国的预算平衡（budget balance）：

殖民时期则假定其完全由母国财政状况决定。

（五） 资本市场准入

在殖民时期，母国严格控制殖民地在国际市场上的借贷能力。因此，用一个随时间变化的虚拟变量测量殖民地在制度上是否有能力发行债务。将这一变量与全球利率的倒数交互，以反映信贷市场准入在低利率时期更为重要：

（六） 资源出口

资源出口的价值取决于世界市场价格的波动，这一价格对于国内财政压力来说是外生的。本文拓展巴兹（Bazzi）和布拉特曼（Blattman）的商品数据集（始于1957年）至殖民时期，将每种商品在世界市场的价格与该商品出口份额交互，从而得出资源出口指数；用英美价格指数对名义价格进行平减，最后用初级产品出口占国内生产总值的比重加权得出指数。

（七） 政治外向性

用定居者和种族数据集来测量（见附件）。

（八） 模型

尽管本文的自变量和协变量搜集的是年度数据，但在正式分析中为降低短期波动使用的是五年平均值，因变量为财政能力的差分。文章将冲突发生和政府更替滞后一个时期，以排除同期效应（如战争造成的物质破坏）的干扰。

根据假说5，外部收入会调节典型变量的影响，因此可以将模型扩充为交互模型。外部融资不是线性的，而是分为低、中、高三类分别与典型变量交互，从而评估其在不同外部融资水平下的边际效应，对殖民遗产调节作用的评估类似。

面板数据结果

（一）财政能力的经典和外向解释变量

表 1 显示了从经典变量的基准回归到逐步增加外部变量和控制变量的结果（第（7）列为标准化系数）。结果总体上与理论和历史分析所预测的方向一致。民主得分较高的国家在财政能力方面的投资较多，而政府频繁更迭则会导致投资下降。同样，获得外部信贷或援助较多的政体在提高国内税收的动力较弱，标准化系数表明国际环境非常重要。然而，一些系数，尤其是民主得分，仅有微弱的显著性，冲突则在在统计上完全不显著。本文的外部融资指标和非洲政府发布的援助收入数据高度相关性降低了测量误差存在的可能性。可能的解释是，考虑到各国的巨大异质性，忽略调节效应会造成片面的结果。

文章构建了一个准安慰剂检验消除一个潜在的问题——本文的协变量可能通常与影响政府收入而非财政能力本身的因素相关。而当文章使用一般收入总额而非财政能力作为因变量时，大部分变化都由 GDP 来解释，政府更迭和信贷市场准入等变量则变得不重要，这表明本文的测量方法如愿捕捉到了财政能力。

（二）外向因素的调节作用

表 2 显示去殖民化使殖民政府对财政能力的投资大幅减少，第（2）、（3）和（4）列根据 H5 探究了获得外部融资如何缓和政府不稳定的影响。底部面板的边际效应表明，在获取外部资金中等或较高的情况下，政府更替会导致财政能力下降；相比之下，如果统治者不能依靠外部融资，政府的高更替率在削弱财政能力方面的作用并不明显。

表 3 将民主得分与英国殖民地虚拟变量以及欧洲定居者比例交互，显示了外部资金如何调节民主的影响。表中下部的边际效应表明，在（前）英国殖民地和（历史上）有大量定居者的殖民地，更多的民主会导致更多的财政能力投资，而非英国殖民地和非定居者殖民地则分别没有这种效应。更为“民主”的前殖民地留下了强大的财政国家，但这些国家都是建立在种族歧视基础之上的。种族的重要性一直延续至今，第（3）列检验了民主在提高财政能力方面的成功取决于低水平的种族分裂。总之，殖民主义塑造了非洲国家的制度和种族政治。这影响了民主等典型因素如何提高财政能力。本文发现，财政外向型因素（即援助和资源出口）也发挥着类似的作用，第（4）列显示了只有在获得援助有限的情况下，民主才会对财政能力的提升产生积极影响。第（6）列显示了资源出口也会调节民主体制的影响。中间面板的边际效应表明，在出口蓬勃发展的情况下，民主程度较高的国家比较低的国家在财政能力方面投入更多。这表明，民主政府可以在经济繁荣时期利用资源收入投资财政能力。而一旦引入民主与资源之间的交互作用，下面板中调节因素（高资源出口）的边际效应就会变为负显著。

表 4 分别分析了殖民时期和后殖民时期的国家间战争对财政能力的影响，第（1）列和第（2）列的比较显示殖民时期国家间战争的系数为正且显著，而非洲主权国家时期的情况则相反。造成这种差异效应的一个因素可能是殖民时期（包括世界大战）的冲突规模更大，而我们对冲突发生率的二元衡量标准并不能很好地反映这一点。相比之下，独立后的非洲国家间战争相对较少，其规模也不具有全球性。第（3）列至第（8）列考察了外部资金如何调节战争的影响，发现不同水平的援助并不影响战争与财政能力之间的关系。与此相反，第（4）列和第（7）列的就主权国家而言，我们的研究结果表明，战时资源出口的繁荣导致了财政能力的下降，而出口疲软并没有导致财政能力的增强。

表 5 将重点转向殖民时期和后殖民时期的内战。与基准回归一样，没有发现内战显著削弱了税收能力，这一点在两个时期都适用。同样，本文也没有发现援助、信贷或资源出口的调节。

结论

本文的研究表明，在收入方面，许多非洲国家财政能力使增长而不是失败。从历史上看，当环境有利时，非洲各国政府的税收能力就会大幅提高。如果说财政能力可以更广泛地代表国家建设，那么这可能会为非洲国家的能力带来新的启示。非洲国家在国际环境中的嵌入程度可以解释不同时期和不同国家之间的巨大差异。此外，外部收入的可获得性影响着民主化、政权更迭和武装冲突等传统国家建设因素的运作方式。本文的研究结果表明，现代非洲国家的国内政治是充满活力的全球秩序不可分割的一部分，并部分依赖于全球秩序。不要不加批判地将利用外部收入与国家“软弱”或“失败”划等号。利用外部资金并不总是导致能力下降。

词汇积累

收入报表

revenue statements

非税一般收入

non-tax ordinary revenue

临时收入

extraordinary revenue 

异常波动

idiosyncratic swings

全样本

full sample

译者：罗洁，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治专业硕士生，研究兴趣为国际政治理论。

校对 | 李源

审核 | 李源

排版 | 杨璐蔓

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