中美支持创新型产业政策比较

来源：澎湃新闻

原刊于《中国金融》2017年第24期

近十年间，我国研究与开发经费投入呈现快速上涨的态势。图为2018年2月13日，中国商飞公司上海飞机制造有限公司总装车间内的C919大型客机102架机。据报道，该款国产大飞机的投资研制经费约500亿到600亿元人民币。 新华社 图

创新是新时代经济社会发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。以科技创新型企业为活跃主体的创新产业的发展水平，决定着各国抢占创新发展高地的先机。为加强对创新型企业，特别是中小企业创新的支持，以美国为代表的发达国家已建立了较为完善的财政支持体系，科技研发财政补贴、创新创业税收优惠、产业引导基金、小企业低息贷款等政策工具在高新技术研发和转移转化、企业成长发展的各阶段发挥了积极作用。

一、科技研发财政投入

1. 美国财政持续投向科技研发

美国政府长期坚持以财政投入支持小企业技术创新活动，小企业技术创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）是其代表性资助计划。

SBIR旨在鼓励美国小企业参与具有商业化潜力的联邦研发工作，并对具备高度竞争力的小企业的研发工作进行资助。自1983年启动以来，经多次授权，国会已将该计划执行有效期延长至2017财年。根据计划最新要求，参与计划的国防部、能源部、卫生部、国家航空航天局、国土安全部、国家科学基金会等11个联邦机构应分别将外拨年度预算的3.2%（1983财年时仅为0.2%）用于支持SBIR。STTR旨在支持非营利性研究机构与小企业开展合作研发。根据计划要求，联邦政府中研发投入超过10亿美元的部门需将年度预算的0.3%（1994财年时仅为0.15%）用于支持STTR。

2000至2015年间，SBIR和STTR分别获得318.7亿和33.3亿美元资金支持，累计资助9.8万 40 38698 40 15573 0 0 3309 0 0:00:11 0:00:04 0:00:07 3309个项目，其中，2015财年，SBIR和STTR分别获得22.5亿和2.96亿美元支持，分别资助了4334和725个项目。

经济合作与发展组织（OECD）统计结果显示，2015年美国研究与开发（R&D）投入总量为4628亿美元。根据美国国家科学基金（NSF）的公开数据，美国联邦政府层面2015年的R&D支出达到1323亿美元，相关研发项目的管理部门或机构覆盖了SBIR和STTR的主要参与单位。

显然，SBIR和STTR将因美国联邦政府持续增长的研发支出以及不断提高的预留经费比例受益，继而使财政支持红利惠及更多小企业。SBIR和STTR历经多届政府更替而获得多次增额延期，也从侧面印证了它们在支持小企业科技成果转化和创新能力提升方面的显著作用。

2. 中国的科技研发财政投入稳步提高

近十年间，我国R&D经费投入呈现快速上涨的态势（见图1）。2013年，我国R&D投入总量首次超过欧盟，仅次于美国，居全球第二。2015年，我国R&D投入强度（与国内生产总值之比）达到2.06%，世界排名上升至第17位。2016年，我国R&D投入经费进一步提高到13015.6亿元（投入强度提高至2.11%）。其中，中央财政科学技术支出3269.3亿元，增长8.5%；地方财政科学技术支出4491.4亿元，增长12.5%。国家统计局最新发布的数据显示，2017年我国R&D经费投入总量为17500亿元，比上年增长11.6%。R&D经费投入强度为2.12%，较上年提高0.01个百分点。

图1 主要国家R&D经费占世界份额。数据来源：《国家创新指数报告2016-2017》

科技计划（专项、基金等）是我国政府支持科技创新活动的重要方式。为解决科技计划（专项、基金等）重复、分散、封闭、低效等问题，我国于2014年启动了中央财政科技计划改革，将中央各部门管理的近百项科技计划（专项、基金等）整合形成五类科技计划（专项、基金等），即国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）以及基地和人才专项。改革后的科技计划体系特别强调围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，除了通过国家科技重大专项和国家重点研发计划等引导和支持企业参与公共科技研发活动外，技术创新引导专项（基金）将专门通过风险补偿、后补助、创投引导等方式发挥财政资金的杠杆作用，运用市场机制引导和支持技术创新活动，促进科技成果转移转化和资本化、产业化。

美国联邦政府的科技研发经费目前仍分布于多个联邦机构和部门的预算中，SBIR和STTR的实施权也相应分配到各职能部门。我国中央财政科技计划的改革则强调“打破条块分割，统筹科技资源”，科研项目管理职能将从部分政府部门剥离，部门利益格局将发生明显调整。如何继续推动部门有效协同，加强科技与经济在规划、政策等方面的相互衔接，主动有效地服务于我国创新型经济的建设，成为改革的重点和难点。

二、中美产业引导基金

1. 美国产业引导基金重在信用担保

政府产业引导基金是欧美发达国家通过政策引导和杠杆效应吸引各类资本支持企业融资，促进创新产业发展的重要方式。在美国，政府产业引导基金通常以信用担保型融资机制运行，其发展过程可追溯到1958年在《中小企业投资法》颁布基础上提出的“小企业投资公司计划”(SBIC)。美国小企业管理局（SBA）负责管理和监督该计划。SBA负责为符合条件的小企业投资公司提供一定比例的直接融资和（或）提供融资担保，随后由小企业投资公司作为主体进行市场化融资，并按照SBA规定的投资方向运营基金。

这种模式的主要特征是，政府参与产业引导基金的主要方式是信用担保，而不是直接注资参股。即使在个别情况下政府会直接出资，由此支出的财政资金、政府担保贷款等资金占比也较小，且主要是针对具体项目发行政府担保债券。最近50多年里，该计划共为各大相关产业中近10万家企业投入400多亿美元资金。2015财年，由SBIC向中小企业提供的融资实现了连续6年增长，约62.86亿美元投向了1210个小企业。

美国的产业引导基金虽然本身规模不大，但是通过政府引导和杠杆效应撬动相关产业投资基金在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务等战略新兴产业持续注入资本，对拓宽中小企业融资渠道，提升相关产业核心竞争力起到了至关重要的作用。

2. 中国产业引导基金发展迅猛

自2002年成立中关村创业投资引导资金以来，我国政府引导基金的规模呈现飞速发展态势。根据赛迪数据，2016年底政府引导基金目标募集资金已达3.6万亿元。我国政府引导基金包括创业投资引导基金、产业投资引导基金以及天使投资引导基金三类，对标美国产业引导基金，我国产业投资引导基金的目标定位与其最为接近。

“十二五”以来，中央政府先后设立国家科技成果转化引导基金、国家集成电路产业投资基金等产业投资引导基金以支持新兴、重点、战略性产业的发展，重庆市、山东省等地方政府也跟进设立产业投资引导基金支持区域优势产业的发展，清洁技术、生物技术/医疗健康成为产业投资引导基金投资的主要方向。

我国的国家科技成果转化引导基金下的创业投资子基金，也引入了美国SBA的信用担保模式，创投子基金通过对发放成果转化贷款的金融机构给予一定的风险补偿，引导社会资本加大对技术转移早期项目和科技型中小微企业的投融资支持。

相较而言，美国产业引导基金的募资、设立、管理、收益分配、到期退出等均按市场化原则操作。由于地方政府财权和事权的不匹配，我国政府引导基金多具备地方投融资工具属性，其管理和运行受制于政府事权界定不到位之弊，常存在运作方式行政化、风险责任错配、监管机制不完善等突出问题，健全基金管理的市场化机制成为化解风险隐患的首要问题。

三、中美创新型企业税收支持政策

1. 美国激励创新的税收手段十分丰富

美国创新研发的税收优惠政策兼具普惠性与灵活性，不仅能有效激励企业创新，还可以补偿企业研发支出对全社会收益带来的溢出效应。

一是研发费用相关的税收优惠政策。首先，研发费用可在发生年度一次性扣除，或者在至少60个月的摊销期限中分期摊销。其次，研发支出可进行税收抵免，可抵免的支出不仅包括企业内部研发活动，还包括委托外部机构进行的研发活动，抵免额为超过税法规定的“基数”并符合条件的研发费用的20%。2000至2010年间，美国政府对企业每年计入抵免范围的研发投入的平均补偿率为5.3%。

二是专利转让的税收优惠政策。一方面，购买知识产权可以分期折旧，即购买专利和版权等知识产权后，可以视作固定资产在15年的期限内分期折旧。另一方面，专利转让所得收入可以享受长期资产收益所得税优惠，此项政策旨在利用低税率鼓励知识产权交易。

三是鼓励风险投资的税收优惠政策。风险投资总额的60%可以免交所得税；风投税率实行20%的较低税率，以充分利用风险投资的杠杆效应，促进风险投资行业发展，推动企业技术创新活动。

四是积极推动做实针对小企业的创新税收优惠政策。鉴于初创企业在早期收入较少，很难真正享受到普通抵免的优惠，通过推动建立税收抵免在线交易系统，初创企业可以将符合条件的税收抵免额出售获得现金收益，而经营状况好的企业也可以获得税收抵免优惠。

数据来源：OECD

2. 中国创新税收支持政策非常全面

目前，我国的科技创新税收政策较为完备，减免力度较大。主要包括以下几个方面：

一是高科技企业的优惠税率。国家重点扶持的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税（法定税率为25%）；高新技术企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。

二是研发费用加计扣除政策。企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，按照本年度实际发生额的50%，从本年度应纳税所得额中扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%在税前摊销。

三是研发用固定资产税收优惠政策。企业购进用于研发的固定资产加速折旧或一次性扣除；重大技术装备进口免征增值税。

四是科技成果转化税收优惠。纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税；技术转让所得减免企业所得税；科研机构、高等学校股权奖励暂不缴纳个人所得税；中小高新技术企业个人股东分期缴纳个人所得税。

3. 美国税改将提振企业投资意愿，提高创新研发支出

2017年12月美国总统特朗普签署的《2017年减税与就业法案》，将企业所得税率从35%降至21%，并规定企业只需为其在美国获得的收益缴纳企业税，对企业在1986年12月至2017年12月期间海外积累的现金和流动资产仅征税15.5%。美国国会预算办公室（CBO）测算的2012年美国企业有效税率仅为18.6%左右，本次税改将进一步降低美国企业税收负担，提振企业盈利与投资意愿，进一步提高美国企业创新研发投入，最终提高美国劳动生产率、推动美国经济增长。

四、对我国的启示

科技研发财政投入方面，我国应坚持需求导向和成果导向的创新资源配置策略，促进科技与经济深度融合。丰富部门间对话交流机制的灵活性和多样性，加强科技管理、科研工作与产业行业政策、规划、标准等的衔接；继续加大对企业技术创新和科技成果转化的支持力度，加强科技成果转移转化政策的落地指导，适时开展政策落实情况和效果的评估。

产业引导基金方面，我国产业引导基金的发展应进一步强化基金运营的市场化原则。政府应明确事权范围，以政策目标设定、行政法制监督等为己任，避免干扰子基金日常运营；完善监管体系，建立基金的绩效评价机制，健全信息披露制度；建立风险分担机制，合理分配政府与社会资本的风险责任，做到风险共担。

税收激励方面，我国应推出促进企业创新发展的结构性减税政策，应对美国大规模减税。我国目前企业所得税率是25%，高科技企业享有15%的低税率，结合征收率的因素，企业实际所得税率应该介于15%-20%之间。美国大规模减税后企业实际税率或将到达这个区间的底部，我国低税率优势逐渐丧失。考虑到我国整体增速乏力的财政形势以及营改增等减税政策已经推出，下一步有针对性的促进企业创新发展的结构性减税应是上佳之选。

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