美军2019财年预算对战备、规模与现代化的权衡

来源：国防科技要闻（ID：CDSTIC）

作者：胡畔畔  张明月

随着美国2019财年国防预算大幅增加，美国防部可以比以往开展更多的任务，但仍不是无所不能的。从宏观角度来看，国防预算需要在以下三个方面进行权衡（也被称为痛苦的铁三角权衡）：战备能力、兵力规模与现代化。美国防部长马蒂斯强调，由于战备能力存在诸多不足之处，新预算首先要提高部队的战备能力；新预算对于各军种兵力规模的调整，其增长幅度高于国防部长马蒂斯的最初预计，但少于特朗普的预估；而对于如何实现现代化升级，是只关注升级现有系统而不启动成本高昂的新项目，或是采用混合策略，即继续研发一些成本不那么高昂、能力不那么先进的系统而非全部采办高端能力。

一、背景

尽管关于国防预算的问题早就存在，但当奥巴马政府在2014年调整其战略向伊拉克和叙利亚发动长期空袭，并实施欧洲保障计划威慑俄罗斯之后，这些问题愈演愈烈。虽然这两项战略的调整均取得了成功，但却给军队带来了额外的压力。由于面临《预算控制法》以及美政府其他优先发展事项的挑战，因此国防预算也无法为之提供帮助。

二、美国2019财年预算对战备、军力规模与现代化的考虑

战备已经不再是预算的重点

特朗普政府的2017财年和2018财年国防预算为美军的战备能力（尤其是保障和备件）提供了额外的经费。2019财年的预算维持了这种增长，但重点已经转向现代化，这表明战备能力已不是预算中最重要的部分。

增加兵力规模是预算的另一优先任务

美政府对此持矛盾观点。2016年9月，特朗普在竞选总统时表示将组建54万人的陆军、由350艘舰艇组成的海军，以及包括1200战斗机的空军。但国防部长马蒂斯于2017年多次表示，将重点发展“杀伤力”，而不是增加兵力规模。美国参谋长联席会议主席邓福德则表示，在短期内不会实现部队军力的增长。这种强调能力（即“杀伤力”杀伤力）策略与美国新的《国防战略》（NDS）所持的与俄罗斯和中国保持“长期大国竞争”的论调相一致，并在《国防战略》草案（非密版摘要）中有所阐述。不过，尽管最初的草案忽略了关于兵力规模的讨论，但据报道，美政府和国家安全委员会已经做出了让步。因此，最终的《国防战略》文件包含发展兵力规模这一事项，而2019财年预算也有所妥协，即适量增加部队规模，但幅度没有预期那么高。

现代化是预算的优先任务

按照《国防战略》的指导，2019财年国防预算中用于现代化能力（即购买新装备）的经费得到大幅度提高。相比2018财年国防预算，2019财年预算申请中的采购预算增加190亿美元，研究、开发、测试和评估（RDT&E）预算增加180亿美元。不过，美国防部目前还没有新的大型采办计划，而是专注于继续生产现有系统。这主要是因为，启动数十亿美元的新采办项目需要国防预算多年保持高位运行以满足资金增长的需求，然后国防预算面临不确定性，可能无法提供保障。

未来，研究和开发领域将会出现新的采购计划，如高超声速/常规快速打击能力、先进飞机、定向能和机器人等。发展现代化能力的最显著特点是大幅增加所有类型的弹药采购，包括空对空和空对地作战能力、精确和非精确地对地作战能力、远程和近程作战能力、导弹防御以及反舰系统。这既表明了美国已经做好与其他大国之间进行高端冲突的准备，也表明其需要补充库存以应对诸如朝鲜、中东等地区冲突。

三、陆军

2019财年，陆军兵力规模将增加到48.75万名士兵，最终目标是49.5万；现代化方面则侧重于现有系统的生产，而非启动新的采办项目。

兵力规模

尽管兵力规模增加，但未来美陆军将不会新增更多的旅级战斗队，而是会为现有部队增补人员并发展一些新的能力。前者可以提升战备能力和部署能力，后者如成立网络、防空或与盟友进行联络的部队，以利用新兴技术和对新战略作出回应。在2019财年，陆军国民警卫队和陆军预备役人员各增加500人，这意味着87%的军力增加都是现役人员。

现代化

现代化  在现代化方面，M1“艾布拉姆斯”主战坦克、轻型战术车辆、装甲多用途车辆的预算有所增加，直升机和M2“布雷德利”战车的预算保持不变。虽然美陆军仍在发展下一代作战车辆和未来垂直起降飞机，但这两个项目并未被列为陆军未来的采购项目。随着陆军新的现代化司令部的成立和跨职能小组的组建，这一现状可能发生变化。但尽管如此，陆军“渐进式”的现代化战略似乎已经“根深蒂固”并可能继续下去。

四、海军

与陆军一样，海军也在扩充军力并增加现有项目的采购，也没有启动新的大型项目。

兵力规模

兵力规模。现役作战人员从2018财年的32.79万增加到2019财年的33.54万，最终目标为34.48万。

现代化

美海军总造舰资金从2018财年的204亿美元增加到2019财年的219亿美元；舰船将增加到299艘，舰队规模将在2039财年达到342艘，并未达到355艘的目标。2019财年将购买10艘战舰，比2018财年增加1艘，DDG-51 “阿利·伯克”级驱逐舰（装备有先进导弹防御雷达的III型驱逐舰）的建造将从2艘增加到3艘，而濒海战斗舰的数量将从2艘减少到1艘。

在战机采购方面，美海军将采购29架第五代F-35“联合攻击战斗机”和24架第四代F-18E/F战斗机，投入7.19亿美元研发“黄貂鱼”无人空中加油机。此外，海军没有提出任何其他无人战斗机计划。

未来，护卫舰和F-18战机将保持持续采购状态，尽管这些系统并不适于大规模力量冲突，但其较低的成本也在一定程度上增强了战备能力，能够满足日常驻留和危机应对的需求，并适于局部冲突。

海军陆战队 

海军陆战队将现役人员增加1100人，从2018财年的18.5万增加到2019财年的18.61万，最终目标为18.64万。这一增长主要为了建设被海军陆战队称为的“第五代作战力量”，如网络、安全合作、信息战和特种作战等。在采购方面，海军陆战队将采购预生产型两栖作战车辆——一种先进的八轮装甲运兵车，以取代现有的舰对岸两栖突击车（AAV）。尽管如此，海军陆战队仍继续升级现有的AAV。

五、空军

空军正适度进行军力扩张并采购现有系统。

兵力规模

现役兵力从2018财年的32.5万增加到2019财年的32.9万，填补现有部队的不足，并扩展网络作战和情报等一些高端作战能力。预备役人员也有小规模增加，总计700人。

现代化

采购计划包括每年完成48架F-35战机的生产，虽比2018财年提议的46架略有增加，但距离空军希望的每年60架的目标尚有距离；采购15架新的KC-46加油机、7架M/HC-130型飞机（主要用于特种作战）、首批10架搜救直升机、29架“死神”无人机。

两种飞机的采购提议体现出预算对空军部队结构的权衡。一是延寿B-52战机使之到2020年左右继续执行作战任务，即使更新型的B-1、B-2退役、B-21开始服役。这主要是因为B-52相对易操作，并在近期的冲突中表现出了有效的作战能力。空军还将继续发展轻型攻击机项目，以在相对良好的空中环境下执行作战任务。这两项提议采取的都是“高低配”组合方案。

美空军在研发领域增加了近50亿美元，进一步支持核现代化发展，包括优先发展B-21轰炸机、洲际弹道导弹和远程防区外导弹，同时增加了太空领域的经费。

六、未来挑战

美军面对的挑战是双重的，首先是用实际申请到的预算来执行所有这些兵力扩展计划。虽然两党都支持国防建设，政府对于国防预算的预估也将继续保持高水平。然而，来自利息支付、应发展项目和国内优先事项的压力，以及未来国会中权利的不确定性将阻碍这些计划的开展。其次是美国防部专注于大国竞争的战略能否与满足日常作战任务的需求协调发展。美政府希望通过削减成本高昂的作战行动以减轻压力，集中资金用以其他地方，但是地区作战司令部、盟友和合作伙伴以及作战指挥官使得这以计划很难实施。

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