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召之即来，来之能战——直面威胁的美国防部紧急能力采办路径
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来源：空天防务观察
作者：蔡天恒
美国防部的自适应采办框架为国防采办系统提供支持，目标是为作战人员交付有技术优势且经济可承受的装备与非装备解决方案，同时使方案能以有意义的速度（有意义的速度有3层涵义：一是响应威胁环境变化的速度，二是响应因威胁变化带来的作战需求变化的速度，三是及时把最新技术转化为装备应用的速度。同时，这个速度要比中俄等竞争对手更快）执行。2019年12月31日，美国防部采办与持续保障副部长办公室发布了国防部指示5000.81《紧急能力采办》，作为美国防部在2020年1月23日正式发布的5000.02《自适应采办框架的运行》中提供的6条采办路径之一的指导文件。该文件吸收了2017年版的5000.02的附件13《紧急能力采办》，并根据实际情况进行了修改补充，规范了自适应采办框架中以硬件装备为主体的3条采办路径中速度最快的路径。
美国防部自适应采办框架（中国航空工业发展研究中心 蔡天恒制图）
1. 紧急能力采办的项目特征
根据美国防部指令5000.71《持续快速满足作战指挥官的紧急作战需求》，国防部的最高优先级任务是为参与冲突或面对即将发生的应急行动做准备的作战人员提供他们急需的能力，以帮助他们克服不可预见的威胁，成功完成任务，并降低伤亡风险。能够进入紧急能力采办途径的项目，必须满足3方面的特征。持续时间方面，紧急能力采办项目能够在2年内完成。金额门槛方面，采用应急能力采办时，单一装备的研发费用以及试验与鉴定费用不得超过5.25亿美元，或以2020财年定值美元计，采购费用不超过30.65亿美元。项目类型方面，属于以下快速反应能力类型的采办项目：（1）经过确认生效的紧急作战需求（UON，存在的能力差距会导致潜在的人员伤亡或关键任务失败），包括联合紧急作战需求（JUON，正在进行的紧急行动，用词为“Urgent”）和联合应急作战需求（JEON，预期将要发生的应急行动，用词为“Emergent”），以及国防部部局确定的应急作战需求（当仅由一个部门确定时属于此类，该部门可用自己的术语，不一定称为UON）。（2）作战部门高级一体化小组确定的紧急问题。（3）国防部长或国防部副部长的快速采办当局决策。
JUON和JEON由应由美军联合参谋部根据参谋长联席会主席指令5123.01H中详述的联合能力集成与开发系统（JCIDS）做出确认批准，相关项目应根据国防部指令5000.71分配实施，其里程碑决策者（MDA）应由国防部部局级别的机构来决定。在极少数情况下，可由国防采办执行官在采办决策备忘录中指定里程碑决策者。下图是联合紧急作战需求和联合应急作战需求的工作流程，红框部分即为自适应采办框架给出的紧急能力采办路径简图。
联合紧急作战需求和联合应急作战需求的工作流程（美国防部图片）
紧急能力采办路径简图（美国防部图片）
2. 紧急能力采办的管理机构职责划分
美国防部负责采办与持续保障的副部长担任国防采办执行官（DAE），制定紧急能力采办的流程和程序，并向采办人员传达流程的更新。他可以否决不适合紧急能力采办路径的项目，并指导该项目采用其他采办路径。
联合快速采办单元（JRAC）执行主管，由国防部长帮办授权、指导和控制。他为国防部各部门领导指定职责，以生成应对联合紧急作战需求（JUON）、联合应急作战需求（JEON）和作战部门高级一体化小组（SIG）确定的紧急问题的快速解决方案；通知国防部副部长（审计）／主财政官应急作战的需求，指定解决方案的赞助者和所需的资源，并协助解决资金问题；维持国防部部门工作的可视化并通知作战部门高级一体化小组相关信息。
作战试验与鉴定局局长（DOT&E）负责监控所有紧急能力采办项目，指定需进行作战与实弹射击的试验监督的项目，并批准监管下的作战与实弹射击试验规划，在生产与部署里程碑批准部署后的评估规划，并为国防部长、负责采办与保障的副部长、国会国防委员会、各军种部门提供作战试验与实弹射击报告。
负责研究与工程的国防部副部长协助联合快速采办单元执行主管和解决方案赞助者，评审参谋长联席会议主席（CJCS）确认的联合紧急作战需求／联合应急作战需求需求，并为解决方案提供建议。
国防部各部门领导是具体项目的实际主管，负责裁剪和优化项目战略和监管。如果在2年内不能交付所需的能力，则各部门领导应评估能够快速部署的部分或临时能力的价值优势。在这些情况下，可在部署临时解决方案的同时启动制定相关解决方案所需的行动。应根据作战人员高级综合小组联合主席的决定，解决由作战部门高级一体化小组根据《国防部指令5000.71》确定的关键作战部门问题。各部门领导应确保在可能的范围内采用并行而非串行的过程确定并完善能力需求，确定资源，执行采办程序，加快解决方案的交付。
紧急能力采办包括预研（前期开发）、开发、生产与部署、使用和保障4个阶段。下图是一个极具代表性的应急能力采办过程。
一个极具代表性的应急能力采办过程（中国航空工业发展中心 蔡天恒制图）
1. 预研阶段
预研阶段的目的是评估并选择一种或几种行动路线，来部署快速反应的能力并开发一种采办方法。
预研阶段的启动标志是，收到经确认的紧急或应急作战需求，或由作战人员高级一体化小组联合主席根据国防部指令5000.71批准的关键作战部门问题，或来自快速采办当局国防部部长或国防部副部长的确认文件。
由部局采办执行官（CAE）指定一名项目主任和里程碑决策者，项目主任与装备用户和需求确认者共同评估所需的能力或任何被推荐的非装备选择，以减少能力差距，评估行动路线并推荐给里程碑决策者审批。对每一个被批准的路线，项目主任都要制定一个采办策略草案。
2. 开发阶段
开发阶段由里程碑决策者审批进入。项目主任提供采办策略和项目基线，包括项目需求、进度、活动、项目资金、评估方法，以及过程中的决策点和标准。
里程碑决策者将确定在规定时间内部署能力的可行性，应考虑到首选解决方案的技术成熟度，若里程碑决策者认为能力不能在规定的时间内部署，则其需决定可以更快部署的部分或临时解决方案，或将项目移交给其他部门。里程碑决策者对采办策略和项目基准进行评审，以确定首选解决方案是否：①在2年内完成部署。②不需要大量研制工作。③以成熟、可用的技术为基础。④可以通过固定价格合同进行采购。里程碑决策者还应批准规划的试验方法，代替通常的试验与鉴定主计划，授权发布征求建议书与相关文档等活动。
开发阶段的活动包括评估性能、安全性、适用性、存活性、保障性，可能的话还要评估软件和杀伤性。不要求在生产或部署之前解决所有已发现缺陷，包括与安全相关的缺陷。里程碑决策者将咨询用户及需求验证主管，确定必须解决哪些缺陷，以及哪些风险可以接受。对包括国家安全系统在内的信息技术，需得到授权后根据国防部指示8510.01进行部署。
3. 生产与部署阶段
生产与部署阶段由里程碑决策者审批进入。这一阶段的里程碑评审中，项目主任应总结迄今为止的研制活动以及项目评估的结果：项目主任应提出能力运输、部署和维持计划；研制后部署评估；培训维护及操作人员。以上信息将提交给里程碑决策者批准。在咨询保障作战试验机构并且得到作战试验鉴定局长（针对受作战试验鉴定主管监督的项目）的同意之后，里程碑决策者应确定：①是否对能力进行了充分的评审，其执行情况是否令人满意，是否可以支持，是否准备好生产和部署。②何时需要对部署能力进行评估。里程碑决策者应与请求者/用户一起决定是否生产和部署系统，批准经更新的采办策略（包括维持计划）和项目基准，并在采办决策备忘录中记录生产决策。
在生产和部署过程中，采办机构应向作战人员提供所需的能力，包括所需的训练、备件、技术资料、电脑软件、支持设备、维护或作战所需的其他后勤支持。
一旦开始部署，能力将进入使用与保障阶段。
4. 使用与保障阶段
项目主任将执行符合装备完好率和作战支持性能要求的支持项目，并在预期全寿命周期内以最具成本效益的方式来维持能力。在前期开发阶段即可开始使用与保障规划，应将使用与保障规划记录到采办策略当中。项目主任或用户可提出能力急需改善的地方。
在项目进入使用与保障阶段后1年之内（或者由国防部部局指定的更早时间），国防部相应部门将任命一位官员进行处置分析。国防部的部门主管和部门采办执行官应根据该分析来准备系统处置的决定文件。该处置分析应考虑到已部署系统的性能、长期作战需求以及部门当前及计划的设备供应能力。该分析还应当考虑到非装备举措的持续性、与已部署能力相关的科技发展、以及对由里程碑决策当局批准和资助的装备改进的实施及完成情况。处置官员推荐的选项如下：
（a）终止。军备退役和处置。将根据相关法律和监管要求，以及与安全（包括炸药安全）和环境相关的政策，对系统进行终止和处置。该建议应与国防部相关部门或联合应急作战需求和联合意外作战需求，以及作战司令部相配合。
（b）维持当前应急情况。针对当前应急情况继续系统的使用与保障。如果系统要求2年以上的操作和支持，则应制定多个维持决定；应每2年制定并重新记录这些维持决定。经维持的能力应继续具备与原采办项目相同的优先级别。该建议应与国防部部局需求确认机构配合。
（c）过渡到在册项目。如果这种能力有持久的用途，一旦获得部门的预算资助，它可以转换为一个在册项目。应急能力采办的可支持性和保障规划应包括临时合同支持和合同后勤支持，直到该能力的正式项目资金建立。处置官员应向部门采办执行官推荐进入国防采办系统的采办点，以及里程碑决策当局是否应当保留项目权限或者是否应当过渡到其他程序。该需求验证主管将支持向新的或已有在册项目过渡所需的能力需求文件。应向国防部的部门主管提供针对应急作战需求以及由作战人员高级综合小组或国防部快速采办当局决策确定的关键作战部门问题。
尽管5000.81吸收了原附件13中的主体内容，但其整体上有了显著的更新。
1. 提升了紧急能力采办在采办系统中的地位
紧急能力采办由2017年版5000.02的附件13指导，该附件在2015版本中原称《能力快速部署》，在2017年的调整中更名为《紧急能力采办》，讨论并给出了适用于2年内完成的紧急需求的程序，属于快速采办项目（模型四）的子集。2019年12月31日，5000.81正式发布，紧急能力采办也从5000.02的附件中独立出来，成为自适应采办框架6条路径中的一条，与传统的重大能力采办路径获得了同等地位。这预示着紧急能力采办项目将在美军采办项目中占据更大的比重。
2. 清晰地划分了采办程序的各个阶段与管理职责
在5000.81中，调整了原附件13的文件结构，清楚地规定了应急采办路径的进入标准，增加了相关管理机构的职责划分并增加了管理机构，并仿照原5000.02对常规流程的规范方式，给出了应急能力采办的流程模型，清晰地指出了应急能力采办程序的各个阶段的进出标准、各阶段的活动、每个转阶段节点的决策者与他们的职责。这些具体、分门别类的指导，在原附件13中分散在各处，没有如此清晰的逻辑顺序。
3. 加强了对项目资金问题的重视和支持
国防部指令5000.81文件大大加强了对项目资金问题的重视，从多个方面对其进行支持。原附件13规定的采办策略成本应低于Ⅰ类和ⅠA类项目总经费限制门槛，是4.8亿美元，而现在提高到了5.25亿美元，并规定了采购费用不超过30.65亿美元。如果说考虑到美军一直强调通货膨胀对装备购买力的削弱，这个金额门槛的提高不够明显的话，其对项目的资金保障增加了大量规定更能说明问题。如在职责划分中，特别强调联合快速采办单元（JRAC）执行主管应“通知国防部副部长（审计）／主财政官应急作战的需求，指定解决方案的赞助者和所需的资源，并协助解决资金问题”。在使用与保障阶段的过渡到在册项目一条下，增加了“一旦获得部门的预算资助……应急能力采办的可支持性和保障规划应包括临时合同支持和合同后勤支持，直到该能力的正式项目资金建立”等保障项目资金的内容。
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