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美军科研与采办政策制度实施重大改革——国防部新版 5000 系列文件述评
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来源：钱学森智库
作者：王磊、董正强、郭江民、魏俊峰
2020 年 1 月 23 日，美国国防部发布题为《适应性采办框架的运行》的新版 5000.02 指示，并针对不同类型科研采办活动出台具体的程序文件予以规范，此外还针对试验鉴定、知识产权管理等具体工作出台规范性文件。这样，美军在科研采办程序方面，形成了“1+M+N”的政策体系。“1”是指 2020 年版 5000.02 指示；“M”指具体科研采办程序的规范性文件，目前为 6 项，包括 5000.75《业务系统需求和采办》（2020 年1 月 24 日修订）、5000.80《中间层采办的运行》（2019 年 12 月 30 日发布）、5000.81《应急能力采办》（2019 年 12 月31 日发布）和 5000.74《国防服务采办》（2020 年 1 月 10 日发布）、《软件采办路径临时政策和程序》备忘录（2020 年1 月 3日发布）、国防部指示5000.UG《重大能力采办》（正在制定之中）；此外，“N”表示美军正在制定和出台的针对科研采办要素与管理活动的多份指示，目前确定出台的指示有 10 份，分别对知识产权、成本分析、试验鉴定、方案论证、网络安全、信息技术、人机结合等进行了进一步的细化规范。美军通过构建上述“1+M+N”统分结合的政策体系，明确和规范科研采办的 6 种程序。这 6 种程序包括：（1）应急能力采办，针对2 年内可形成初始作战能力、直接交付部队使用的应急采办项目，沿袭前版 5000.02 指示的快速采办程序；（2）中间层采办，是美军敏捷快速采办程序，包括快速原型样机和快速部署两类；（3）重大能力采办，即传统硬件密集型装备采办，沿袭前版 5000.02 指示的常规采办程序；（4）软件采办程序，规范软件装备的采办，分为计划阶段和执行阶段；（5）国防业务系统采办程序，规范美军业务管理信息系统的采办；（6）服务采办，规范通信服务、产品保障、医疗等服务类活动的采办。上述 6 种采办程序如图 1 所示。
图1 美军适应性采办框架明确的6种采办程序
当前信息化、智能化技术发展与更新换代速度不断加快，科技创新发展的动力机制也正在发生深刻变革，商业领域的风险投资模式、分布式研发等新型创新模式正进一步提升科技创新效率效能，这些对国防科技研发与管理模式，以及相关政策制度的制定都产生了重要影响。长期以来形成的科研与采办管理政策制度是传统技术发展与管理经验与规律的总结，难以适应上述变化与要求，容易出现装备采办与部署完成之前，相关技术即将落后甚至已经落后的不利局面。为有效应对上述突出矛盾与问题，《适应性采办框架的运行》中所明确的 6 种程序，其中应急能力采办和中间层采办 2 种程序专门针对快速采办，充分体现了美军新时期对科研采办活动快速形成能力的高度重视。应急能力需求采办程序，旨在满足当前及即将发生的应急作战需求，应急快速采办周期不超过 2 年。在该程序下，项目里程碑评审官员和项目主任应当调整简化项目计划与实施策略，相关需求生成、采办方案论证、经费申请、采办实施工作可并行开展，可在批准研制的同时授权生产。中间层采办是一种常态化条件下的快速采办程序，确保项目在 2~5 年内具备交付能力。采用这一程序的项目可不必遵守联合能力集成与开发系统（JCIDS）和国防部指令 5000.01《国防采办系统》的规定，看似是在传统采办程序上“掐头去尾”，因此称为“中间层采办”程序。中间层采办通过快速样机研制和快速部署 2 种途径实现，快速样机途径下采办项目的目标应该是部署一个样机，该样机可以在作战环境中演示，并在 5 年内为已批准需求的开发提供剩余作战能力；快速部署途径下采办项目的目标是，对于已批准需求的开发，在 6 个月内开始生产，并在 5 年内完成部署。
项目管理是美军国防科研采办的制度基础，通过构建项目管理办公室作为管理主体，有效统筹项目全系统全寿命管理，持续提高国防科研采办的科学性与有效性。新版 5000.02 指示进一步强化项目管理制度，加强向项目管理办公室的授权与放权，传统上由国防部与军种高层管理部门行使的部分权限，进一步向项目管理办公室下沉，项目管理办公室的管理主体地位更为凸显，进一步促进了项目管理效率的提高，并缩短了采办周期。项目主任可根据项目实际，制定更具创新性的采办策略、计划与方法，包括在上述6 种采办程序中选定具体采用的程序，并可根据项目需要综合利用多种程序；权衡项目全寿命过程的技术开发与成熟度要求，制定项目全寿命过程的技术基线；调整项目监管与转阶段审查过程的信息需求，以提高项目采办与监管的效率；与用户部门商议，确定可承受的项目风险范围，包括项目的环境适应性、安全性、人员健康风险等，并制定相应的风险管理计划；制定全寿命保障及经济可承受性的策略与计划，保证项目全寿命总费用的优化等。美军通过推动基于数据与模型的采办策略与方法手段建设，并简化有关采办政策要求，进一步提升了项目管理办公室的管理效能，有效提升了项目信息收集、分析与决策能力，从而使项目管理办公室能够更好地担负起项目全寿命管理主体的职责。
在当前高新技术尤其是信息化与智能化快速迭代发展的时代，创新速度非常重要。而创新往往意味着突破和缺乏先例，如果按照既有的政策制度与政策框架，往往面临无法可依或需要不断向上请示的情况，审批周期通常会很长，容易错过最佳发展时机。为有效应对上述困境和问题，美军探索在现有政策制度框架之外，开展创新政策的试点试验，在一定范围内突破传统采办政策制度，并进行先行先试，成熟后纳入采办政策制度之中，或对既有政策制度实施改革。美军此轮改革，就充分运用了上述试点试验的政策工具。以中间层采办程序为例，为探索和推进快速采办程序，负责采办与保障的国防部副部长艾伦 • 罗德于 2018 年 4 月16 日发布了《中间层采办临时授权与指导》备忘录，创造性地推出了中间层采办程序；并在 2018 年 10 月 9 日和 2019 年 3 月 20 日发布的 2 版《中间层采办临时管理》备忘录中，持续开展对简化采办程序、加速采办进程的政策试验。各军种根据国防部上述授权文件，分别制定了各自的中间层采办政策文件，如海军制定了《中间层采办与采办敏捷性指导》备忘录、《系统司令部快速通道成立》备忘录，陆军制定了《贯彻采办精简与文化变革》备忘录、《陆军助理部长（采办、技术与后勤）办公室中间层采办政策》备忘录，空军制定了《把快速原型纳入采办的 7 个步骤》备忘录、《空军快速采办活动指导》备忘录等。通过上述中间层采办程序的政策试验与相关经验的探索与积累，使美军得以在 2020 年 1 月的 5000.02 程序改革中，将中间层采办纳入国防部正式采办程序之中。美军在传统采办政策与程序逐步难以适应信息化智能化发展与应急作战要求的情况下，允许或授权开展打破传统的政策探索与试验，在管理制度上具有允许政策突破、政策豁免、政策试验的制度机制的弹性化设计，并通过政策试验探索新的政策制度与机制程序，这是美军持续推进管理创新包括程序改革的重要经验。
美军从 20 世纪 70 年代初发布首版采办程序至今，历经近 50 年时间，共发布 11 版采办程序。美军通过持续调整优化采办程序，有效保证了采办程序的快速性与有效性。回顾这 11 版采办程序，在 20 世纪的后 30 年间，美军共发布 5 版采办程序，平均一个版本的有效期为 6 年左右；进入新世纪，美军采办程序调整更新的频率明显加快，在新世纪的 20 年中发布了 6 版采办程序，平均一个版本的有效期在3 年左右，且更新频率有进一步加速趋势。从内容变化情况看，2015 年与 2020 年这两次调整在历次调整中是变化最大的，通过这两次改革尤其是 2020 年的最新改革，美军根据不同装备类型的特点，构建了更具针对性的程序，全面提高了科研与采办的及时性与快速反应能力。在高新技术快速更新换代背景下，科研采办程序及相关政策制度一出台就面临落后或滞后的风险。美军通过持续调整更新其科研采办程序，有效适应了技术快速更新换代及联合作战对科研采办的要求，保证了相关科研采办政策制度的针对性与有效性。
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