【荐读】量地制邑，度地居民——中国行政区划幅员的历史变迁

如果说层级是行政区划关系的体现，那么幅员、边界、地理区域和地理位置则是政区自身的要素。《礼记·王制》中说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”这是对于政区必须有一定幅员，以及幅员与人口数量关系的最早论述。当然，这里的“制邑”还不是后世的县，但正和“体国经野”一样，具有重要的象征意义。

幅员就是指政区面积的大小，那么政区面积的大小是如何确定的呢？县是古代中央政府直接任命长官的基层政区，因此划定县的幅员是确定其他层级政区幅员的基础。

1.政区幅员尺度的确定原则

秦汉时关于县的划定制定了一个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”也就是以百里见方的面积作为县的幅员基数，再以居民的数量作做调节，人口稠密的地方，县的面积就划得小些，人口稀少的地方，县的面积划得大些。

这一原则为历代所遵奉，百里之县也成为习惯的称呼。今天青海、西藏、新疆、内蒙一些县级政区，地域之辽阔几乎与东部的省相当，但却无法划小，因为人口太稀少。

县级以上政区的幅员则没有面积大小的明确规定，大致是以所辖县的数量作为大小的衡量标准。汉代人俗称郡为“千里之郡”，指的是一个郡平均大约领有十县之地。三国时期人称州为“万里之州”，意指一州大约领有百县之地，即十郡之地。

总得说来，千里之郡和万里之州还是间接以地域面积和人口数量两项指标来确定幅员大小的。因此在秦汉时代，南方的州郡幅员都比北方大得多，其原因就是南方户口少，所以县的分布稀。例如，江西在西汉时期人口不过30万，到了东汉时期也才增长到170万，所以当时江西地区就只有豫章和庐陵两个郡。

2.“百里之县”的相对稳定

县级政区幅员大小的变化在历史文献中是没有具体记载的，但是在一定地域范围内，政区的幅员与数目是成反比的，因此从历代县的数目变化，可以侧面看出县的幅员变化情况。

前面的日志中列举了秦汉至清代时期各个朝代的县级数目的变化情况，从中可以看出，从秦到清，县级政区的数量只增加了50%，而时间已经过去了2000余年，疆域面积已经大大扩展。

县数的增加有许多原因，其中有两个原因与县的幅员变化没有关系，那就是外部疆域的扩大和内部统治空白的消失。前者就是开疆扩土后新增置县，后者就是内部原来统治不及的地方纳入直接统治后设县治理。例如福建的长汀、龙岩、宁化三县就是唐开元二十四年(736年)“开山洞置”而形成的。所谓山洞是指原来为政府统治所不及的僻远山区，当这些地方开辟为县治后，自然不影响其他县的幅员的缩减。

除了以上两个原因外，新县的设置多是从老县分出，必然要使老县的幅员减少。例如，南唐时析庐陵县置吉水县，北宋时析吉水县河东6乡1镇置永丰县，前者使得庐陵县幅员缩小，后者使得吉水县面积缩减一半，并且使欧阳修也从吉水人变为永丰人了。反之，原有的县撤销，也必然并入邻近的县，而使后者的幅员扩大。如2000年宁冈县并入井冈山市，从而使得井冈山市面积扩大一倍。

虽然历代的县数有一定的波动，反映了县级政区幅员的变化，但从总的方面说来，县的数目与幅员变化是不大的，即使在南北朝时期，其变化也比州、郡两级小得多。这表明作为基层政区的县，其幅员大小是以行政管理的有效程度来确定的。

3.“千里之郡”的缩小倾向

这里的“千里之郡”是比喻历史上所有的统县政区，也就是县的直接上级政区。从总的方面来看，号称“千里之郡”的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又出现了一个先大后小的起伏。这其中有许多原因，其中最重要的就是政治因素，目的要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。

县级政区因为幅员较小，且大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只以点——县治的所在地点来表示。统县政区幅员足够大，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以划出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员，还可以从其所辖县数的多少来判别，辖县越多，一般说幅员越大，反之亦然。但这也并非绝对，在特殊情况下，也有辖县多而幅员并不大的。

秦末48郡1000余县，平均每郡统县20来个。“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”(《汉书·地理志》)，开置就是将一郡分成数郡，或二或三。所以到了汉末，郡级单位增加到103个，县数1587个，平均每郡领县15.7个。

从上表可以看出，秦代以后，统县政区幅员直线下降，至南北朝末年达到最低点；隋代再次回升，但未达到西晋水平；之后再度缩减，至宋代达到第二个波谷；元代以后又回升，至明代达到新的波峰；清代又开始下降，但仍比唐代为高。

明代扩大统县政区幅员的做法，是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军队、财政都已收归中央，则适当扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力有一定的好处。明代能维持277年的统一王朝的统治，与统县政区相对较强的缉乱能力不无关系。

统县政区幅员缩小，除了中央集权的原因外，还与郡境过大，户口太多以及产业兴盛有关系，在人口增多，经济发达以后应当适当划小。

4. “万里之州”的起伏变化

这里的“万里之州”是比喻历史上所有形式的高层政区。高级政区是不直接统县的政区，在魏晋南北朝是州，在唐为道(方镇)，在宋为路，在元明清为省。由于这些政区幅员最大，如果政区长官又兼有财政、军政大权，形成唐代藩镇那种“又有其土地，又有其人民、又有其财赋，又有其甲兵”的状况，则分裂割据局面必然出现。因此，这级政区是皇帝极不愿意设，又往往不得不设的政区。即使在非帝制时代，如中华人民共和国，省级政区不拥有军权，归大军区所有，而大军区直接隶属于中央军委；财政大权只限于地方财政；而政府人事权力主要集中在省委，省委人事又收归于中共中央组织部。

因此，这级政区的有无、幅员的大小和界线的划定，就成为历代统治者最重视最关心的问题。就幅员而言，无论是州、是道、是路、是省，全都经历了由大变小的过程。

（1）州的幅员和数目  州本来是水中高地的意思，战国时人借用大禹治水的传说将天下划为九州，写成《尚书·禹贡》这篇我国历史上最早的区域地理著作。汉武帝时真正把州当成监察区的名称，当时全国划分为13刺史部和一个司隶校尉部，其中有11个刺史部以州为通名，俗称13州，州名来自《尚书·禹贡》和《周礼·职方》，其中《禹贡》中的雍州和梁州分别改成凉州和益州。汉武帝时州的地域十分广阔，这样的幅员被东汉大体继承下来了，到汉末成为正式的行政区划。

西晋统一前后，州增加到19个，幅员开始明显缩小，至西晋末年，进一步增加到21州。南北朝时期，州的数目膨胀到二三百之多，州的幅员就只有数百里见方了。历代高层政区的变迁以州最为剧烈，所以到了隋代只好降为统县政区了，至元代更是进一步降至县级政区的水平了。

（2）道的幅员和数目  州下降为统县政区后，新的地理区划又出现了。唐代的道代替州的地位，逐渐变为新的高层政区。唐太宗贞观元年(627年)分全国为10道，是纯粹以地理区划的面目出现的，但其中已暗含有监察区的影子。

汉唐疆域相仿，甚至比汉还要大些，西汉置14部，而唐初只分10道，因此道的幅员远比汉的州部为大。在北方，唐河南道之大可容纳汉代之豫、兖、青、徐诸州，河北道亦能涵盖冀、幽二州。在南方，江南道则比荆州或扬州都要广袤。唐玄宗时期将10道析分为15道，成为正式监察区。

京畿道和都幾道的幅员很小，只有五六个府州的范围，是为着首都和陪都的特殊需要而设置的。真正因为地域广大而分置的只有山南道和江南道。南北朝以来南方经济已经相当发达，唐天宝年间南北方户口之比已达4：5，所以江南道三分为江南东道、江南西道、黔中道，山南道两分为山南东道、山南西道，以适应监察事务繁重的需要。

唐代后期，道又称方镇，变成州以上的一级行政区域，其数目在四五十之间波动，每道辖三四州或十来州不等，大致与秦郡幅员有些相似。也就是说，小的方镇只相当于今天的十几县地，大的方镇则相当于今天的一省之地，如江南西道、福建道、岭南东道基本等于今天的江西省、福建省和未分海南省以前的广东省。唐元和时期全国一共有47道(方镇)。

（3）路的幅员和数目 宋代建立后，接受唐末藩镇割据的教训，没有直接继承方镇(道)作为高层政区，而是另外设计了一套概念全新的路制作为新的高层行政区划。宋代的路的幅员比唐代道的幅员要小得多。以转运使路而言，宋初分为13路，后来逐步增为15路、18路、23路、24路以及北宋灭亡前昙花一现的26路。

18路是宋代维持最久的路制，元丰23路则是较有代表性的路制。24路则是将首都开封府独立为京畿路，26路则是加上北宋末年在辽亡之后取得燕云十六州，改造为燕山府路和云中府路而成，两路旋得旋失，与北宋俱亡于金。

18路幅员除陕西路幅员稍大（与今陕西省比）、西川路和峡路稍小（与今四川省比）以外，其余各路与今天各省的幅员相近。其中福建路与福建省完全一致，京东路与山东省差别很小，广南东路相当于广东省但缺雷州半岛，广南西路略等于今天广西、海南和雷州半岛之和。元丰23路的幅员则一般比今天的省要小。

金朝继承北宋路制，但路的幅员则小得多。北宋元丰时期北方的9路变成了金大定年间的13路。偏安的南宋的路则维持在十六七路之间，比北宋时期的南方多出两三路，如把两浙路析分为两浙东路和两浙西路，利州路析分为利州东路和利州西路。

（4）省的幅员和数目  蒙元帝国建立后，将宋金的路降为统县政区，而在路以上建置起空前辽阔的中书省和行中书省，作为新的高层政区。因为元帝国版图极其广袤，行省的数目又少，因此其幅员之恢弘为任何朝代所不及。

元初除中书省直辖地域外，全境只分为六个行中书省。其中陕西四川行省一度囊括今陕西、四川、甘肃、宁夏、内蒙古西部的广大地域，幅员之大可以想见，但就面积而言，比起中书省来只是小巫见大巫。中书省所直辖的范围自山西陕西间黄河一线以东，淮河以北直达北冰洋的一片广阔的土地。

元初的行省其作用主要不在于行政管理，而在军事殖民。另一个原因就是民族习性和地理环境所致，对于游牧民族来说，上万里的远征只是等闲之举，所以行省范围划得如此辽阔也就不足为奇了。

随着统治的不断深入，行政管理事务的繁杂，大而无当的行省逐渐得到改造，缩小其幅员，改变其性质，以成为真正的行政区划。元代中期于是形成了一中书省和十行中书省的体制(征东行省为朝鲜半岛，由高丽国王兼任，与内地十行省不同)。

但是11省的幅员仍是太大，平均每省约辖30个单位，如果除去地广人稀的岭北行省（只辖一路）和辽阳行省不计，其余九省平均辖有35个统县政区，管理幅度显然过大。因此在每个行省下面又设有若干道，作为监察区，以辅助行政管理事务，开了在行政区底下设置监察区的先例。

元末在地方多事，农民起义蜂起的情况下，又纷纷从行省中析置出许多分省。这种情况恰与历代相反，过去在地方多事之秋往往是建立大政区，而不是划小政区。元末分省的出现证明，幅员过大的行省是不利于中央集权统治的。

除了大而无当外，元代的行省还存在各省之间幅员悬殊过大的弊端。如元初福建行省与今福建省相当，而陕西四川行省却括有今陕西、四川、宁夏、甘肃四省和内蒙古西部之地。辽阳行省名义上的面积相当于半个欧洲，但其户口不过等于南方行省中一个上等路而已。岭北行省地域更为广阔，却只辖一路，完全失去建省的意义。

明代行省被改称为布政使司，但仍习惯称之为省。明代省的幅员比元代要小得多，在相当于元代南方9省的疆域中，设置了15省，即两京十三布政使司。明代各省之间幅员比较均衡，只是南北两京划得比较大。除两京外，幅员较大的省还有陕西、湖广等省，于是到了清朝，这些省的幅员被再度缩小。

清代建立后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，只是在层级上由四级制简化为三级制，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都要对行政区划有所变动，唯独清承明制，几乎无所改革，最为特别。清代缩减幅员的措施只是把南京、湖广、陕西三省各一分为二，其余12省基本不动。

清代18省区划一直从康熙年间持续到光绪时期，是我国历史上稳定时间最长的高层政区体系。由于持续时间长，因而形成了所谓中国“本部十八省”的概念，也就是所谓汉族地区。虽然清末已增置台湾省、新疆省和东北三省，但辛亥革命时，竟还是象征18省的十八星条旗。清代18省幅员与今天相应各省幅员差别不大，除分置台湾、海南、宁夏三省区和京津沪渝四大直辖市外，未有根本性的变化。

5.政区幅员变化的特点

（1）地域差异  由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的同级政区，其幅员有时是相差很大的。由于北方开发较早，所以其同级政区幅员远比南方要小。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员也越变越小。相对而言，南方政区的幅员变化速率就比北方要快。这种地域方面的差异主要是经济因素造成的。今天的新疆、内蒙古、西藏、青海等政区幅员广大，也是因为经济、人口还有地理方面的原因造成的。

（2）原因有别  在高层政区、统县政区及县级政区中，以高层政区的幅员变化较大，统县政区次之，县级政区起伏最小。前两者的变化主要是受政治因素的影响，而后则多数由于经济的发展而逐渐缩小其幅员。

（3）一定限度  南北朝后期三级政区的幅员都迅速的缩减，尤其是州郡两级政区幅员的缩减似乎无法刹住，甚至出现了双头郡县的怪现象，但隋唐以后这种现象未再出现。虽然统县政区和县级政区的幅员也在缩减，但到了一定限度就停止了。例如唐代有五六千万人口，大县很多，但并没有一再划小。同时，一些小县很小，也并未被合并，而是与大县并存。因为，对县的幅员来说，存在一个地域共同体的问题，这个共同体的内在地理环境、经济发展和文化背景方面有一定的相似性，而相对于邻县则有较明显的差异性。这也是县级政区幅员相对比较稳定的原因之一。

同样，统县政区幅员的缩小也是有限度的。以南方地区为例，今浙江省境内，唐代就已设置了10个半州，其中10个州的幅员历经千余年而毫无变化，已成定式，今天浙江省也只设置了11个地级市。这些州在自然地理方面自成一个小区，在方言方面有很大的一致性，而且探讨其沿革，每个州都是由秦汉或三国时期一两个或两三个县所发展而来，在人文地理方面形成内部相似性很强的共同体，所以幅员一般不再缩小。

福建和江西的开发比浙江要晚，在唐代，州的幅员还比较大，福建分五州，江西分八州。唐后期和五代十国时期，闽赣地区经济开始走向发达，因此统县政区幅员开始划小，至北宋末期，福建已划为八个州军（所以福建称为“八闽”），江西也分成13个州军，自此以后直到清末，统县政区的幅员未再缩小，稳定达900年之久。今天福建省设有9个地级市，江西省设有11个地级市，与1000余年前相差不大。可见，统县政区幅员的缩减不能毫无限制。

高层政区也是如此，其幅员不能无限制的缩减。历代高层政区以唐代后期的方镇幅员最小，小到最小只有两三州之地。但也只能小到这个程度，再小就不成其为高层政区了。而且两三州的幅员已经太小，所以宋代必须改弦更张，设置幅员较大的新的高层政区——路。

附：中国古代行政区划名称简介

州相传尧时禹平洪水，分天下为九州，即冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍州。这就是中国别称“九州”的来历。到了舜时，从冀州析分出并州和幽州，从青州析分出营州，故有十二州。到了汉代，由于疆域的扩大，新增加了两个州，一个是南方的交州，一个是北方的朔方。后来，朔方并入并州，雍州改为凉州，梁州改为益州。这样，东汉时就有十三个州：司隶（直辖州）、豫州、兖州、徐州、青州、凉州、并州、冀州、幽州、扬州、益州、荆州、交州。江西省在汉朝时属于扬州范围内。晋初分为十九州，在东汉的基础上将凉州分为雍、凉、秦三州，将益州分为梁、益、宁三州，将幽州分为幽、平两州，将交州分为交、广两州。州在汉到南北朝时期，一般都是监察区，有时也是一级行政区，但从南北朝开始，州的数目越来越多，范围却越来越少，到了隋朝时，天下已经有了两百多个州，所以，隋朝将州县制改为郡县制，但不久又恢复为州县制。到了唐朝，又恢复了州县制，此时州的数目已经有三百多个了，此时的州虽然是行政区，但已经不是一级行政区了，其上还有道。宋朝的州和唐朝一样，仍是二级行政区，之上还有路。明朝改州为府，只留少数直隶州直辖于省，散州隶属于府。

郡战国时期，各国就开始不同程度的实行郡县制，秦统一六国后，分天下为三十六郡。后征服南粤后，增加到四十郡。秦时江西省属于九江郡。此后，历代都有郡，只是数量逐渐增多而范围逐渐缩小。隋朝一度取消了郡，唐代则是州郡迭改，但都是行政区域。宋代废郡，此后，作为一级行政区名称，郡完全消失在历史当中了。

国汉代实行的是郡国并行制，国是诸侯王的封域，也是一级行政区划名称，地位相当于郡。汉代中央政府对诸侯国的管制很严，诸侯国的国相一律是由中央政府任命,不是诸侯王任命的。国相地位相当于郡的太守。

道道始行于唐，不过当时属于监察区，相当于汉代的州，只不过后来逐渐实化为一级行政区域。太宗贞观年间，全国划分为十道：关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道。玄宗开元年间，析分为十五道，即从关内道分出一个京畿，从河南道分出一个都幾，再把山南道分为山南东道和山南西道，把江南道分为江南东道、江南西道和黔中道。

路宋代的路最初是为征收税赋转运漕粮而划分的区域，后来逐渐演变成带有行政区划和军区的性质，成为一级行政区。最初全国分为十五路，后来增加为十八路、二十三路，和今天的省区已经大致相似。如福建路、河北路、广东路、广西路、湖南路、湖北路、陕西路、江南西路（江西）等和今天的省区大致相同。元代也有路，不过已经从宋代的一级行政区降为二级行政区了，相当于宋代的州府。

省本是中央官署名称，如三省六部制中的三省：门下省、中书省和尚书省。元代以中书省为中央政府，又在路之上设行中书省（相当于中书省驻各路的办事处或者中书省行署），简称行省。后来行省正式称为一级行政区划名，简称省。

府依唐代制度，大州称府，因为这些州都置有都督府或都护府，唐代府隶属于道，宋代隶属于路，元代的府，有的隶属于路，有的直辖于中央。明清改州为府。

军军是宋代的行政区划名。一个军等于一个州或府，隶属于路。宋代的平定军即清代的平定州，宋代的南安军即清代的南安府。

县县两千多年来一直是中国的基层行政区划名。秦代的县属于郡，汉代的县属于郡和国，后代的县属于州或府。现在的县属于地级市或地区。

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