研究｜习近平经济思想的全球治理行动框架
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原文载《人民论坛·学术前沿》2017年10月下
作者： 清华大学国情研究院课题组
执笔：张新、胡鞍钢、周绍杰
处在历史发展的新方位，作为指导中国发展道路新理念、新探索与新实践的习近平经济思想，正承担着推进和构建新型全球发展与经济治理体系的历史使命。习近平经济思想的全球治理方略，正逐步从注重国内发展大局向兼顾国内和国际“两个大局”转变，从而为中国更加积极地参与全球经济治理、更加深度参与国际经济规则制定，在国际经济事务中发挥更大影响力奠定了重要的理论基础和制度基础。在这一重要思想的指导下，中国的国际政策协调通道正逐渐多元化，国际政策合作伙伴圈不断扩大，国际政策协调机制逐步成熟。这意味着，中国的全球治理行动框架逐步形成，中国开始全面参与世界经济治理、全面走进世界经济舞台中心。
▲10月25日，在中共十九届一中全会上当选的中共中央总书记习近平和中央政治局常委李克强、栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正在北京人民大会堂同采访十九大的中外记者见面。这是习近平总书记发表讲话。新华社记者 谢环驰 摄
十八大以来，中国经济的世界地位发生了历史性的变化，按购买力平价（PPP）计算，中国2014年GDP达到7.6万亿美元，已经超过美国跃居世界第一，中国也早已成为世界第一大制造业国家（2010年）、第一大货物贸易国（2013年），国际影响力日益扩大，国际地位不断提升。中国与世界经济的联系正发生着历史性变革，出现市场、资源能源、投资“三头”对外深度融合的新局面，无论从市场规模、经济总量、贸易总额还是投资总量来看，中国已经前所未有地走进了世界经济舞台的中心，中国与世界前所未有地产生了两大互动效应：一方面，中国经济的稳定与发展越来越离不开有利的世界经济环境和形势；另一方面，世界经济的稳定与增长也越来越需要中国的贡献。
与此同时，中国正面临着从上中等收入迈向高收入国家的发展挑战，发展治理的困难复杂性更高、开放性更强。中国经济进入新常态所面临的下行压力和不少困难，例如产能过剩和需求结构升级矛盾突出，部分地区困难增加，既有经济增长内生性动力不足和自身发展的结构性问题，但也有很多是外部经济形势变化所带来的影响，而且这种外部冲击的负效应也将越来越重要。
因此，无论从中国在当今世界的经济地位，还是从世界形势变化对中国的影响来看，中国的治国方略比以往任何时候都更需要从国际视角去思考和制定国内的发展战略，比以往任何时候都需要从经济外交的全局来推动国际发展合作。不仅要打造中国对外开放的升级版，更需要打造更加完善的全球政策协调体系，以更为积极的姿态全面参与全球经济治理、改善全球经济环境、推动全球经济增长。
习近平政治经济学的理论思想来源于中国的发展实践，又成功指导着中国的发展道路，是当代马克思主义理论的重大时代创新。习近平政治经济学的一个重要时代特征，就是在新时期社会主义事业建设上，不仅要继续致力于推动经济转型、社会转型、政治建设、文化传承、弘扬创新发展等诸多领域的发展，更要致力于构建新型大国关系，更加积极主动、全面地参与经济全球化和全球治理。这不仅有利于中国的和平崛起，同时也为重塑国际政治经济新秩序贡献中国理念、中国智慧、中国方案力量。
习近平经济思想的全球治理理念
习近平经济思想的全球治理战略，是我们党在科学分析国际国内形势变化、深刻认识新时期中国经济历史性变革的基础上，指导中国经济巨轮“行稳致远”的重大发展思想和理论体系，它明确了新的历史条件下国家开放发展的战略方向和行动纲领，提出了一系列新的重要理念、重大举措。这表明，中国宏观经济政策的国际协调机制逐步成熟，中国经济发展战略的世界影响日趋扩大。
“人类命运共同体”的发展理念。习近平在不同场合多次阐述了命运共同体的内涵。①2015年9月，习近平在纽约联合国总部发表重要讲话指出，我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。2016年7月1日，习近平在建党95周年庆祝大会上给出全球经济发展的中国方案：“推动形成人类命运共同体和利益共同体”。2017年1月，习近平在联合国日内瓦总部发表主旨演讲时，再次提出中国方案，即构建人类命运共同体，实现共赢共享。这不仅是外交主张，更是促进全球合作的发展倡议。“一花独放不是春，万紫千红春满园”，中国的发展与强大，对其他国家来说是重要的机遇。当前，中国已经成为世界第二大市场，②中国经济发展进入新常态，将继续给世界各国提供更多市场、增长、投资、合作机遇。
可“一带一路”建设是迄今为止世界上人口规模最大的互利共赢共同体，它包括60多个国家44亿人口，覆盖低收入、中等收入和高收入国家，是以“五通”为核心，以战略对接和政策沟通为桥梁，以项目合作和基础设施联通为抓手的利益共同体、责任共同体、命运共同体。其中，中国作为上中等收入国家，不仅通过中国进出口银行、中国国家开发银行以及丝路基金（400亿美元）、亚洲基础设施投资银行（1000亿美元）、金砖开发银行、上海合作组织开发银行等金融机构为“一带一路”建设提供商业性资金融通，还设立了“南南合作援助基金”、中国—联合国和平与发展基金为“一带一路”发展提供大量官方发展援助（ODA），包括未来三年向参与“一带一路”的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助，在沿线国家实施100个“幸福家园”、100个“爱心助困”、100个“康复助医”等项目，既实现低收入、下中等收入与高收入国家合作开发现实的特大市场，又将为最不发达国家建设更多民生项目，支持发展中国家落实2015年后发展议程。
从这个意义上讲，“一带一路”建设不仅将带动沿线各国货物贸易、服务贸易和投资的增长，还将为沿线发展中国家提供基础设施建设、地区安全与健康发展等公共产品，更将使“人类命运共同体”的发展理念在沿线与周边国家生根发芽，成长为推动全球发展的重要思想共识。
“开放中求发展”的新全球化理念。十八大以来，面对更加错综复杂的国际国内环境，特别是全球经济发展低迷，出现“逆全球化”的种种特征，中国积极推动中国特色大国外交，积极推动和深化以发展全球伙伴关系为目标的“新全球化”，为世界各国拨开“逆全球化”的迷雾，为全球经济增长指明“以开放求发展”的正确路径提供了中国理念、中国方案和中国贡献，发挥了经济增长发动机、开放发展稳定器和全球良治新动力的关键作用，体现了深厚的战略定力和世界担当。
首先，对于为何要推动“新全球化”、重构“老全球化”，反对“逆全球化”，习近平向世界明确阐释道，“老全球化”的格局是造成经济长期低迷、全球动能不足，经济治理应对滞后，特别是全球发展失衡，贫富差距、南北差距扩大等突出问题的根源；但“逆全球化”更不是解决现实问题的正途，“让世界经济的大海退回到一个一个孤立的小湖泊、小河流，是不可能的，也是不符合历史潮流的”，“搞保护主义如同把自己关进黑屋子，看似躲过了风吹雨打，但也隔绝了阳光和空气。打贸易战的结果只能是两败俱伤”。③无论从中国自身发展经验还是从全球经济发展史来看，只有坚定不移构建开放型世界经济，坚定不移地融入世界发展浪潮，“在游泳中学会游泳”，才是实现互利共赢的正确战略抉择。
其次，对于“新全球化”的目标与方向，习近平在不同场合明确提出，第一，“新全球化”坚持创新驱动，以创新为世界各国和全球经济增长提供新动力、新空间；第二，“新全球化”坚持协同联动，以合作为基础推动全球贸易服务自由化和投资便利化；第三，“新全球化”坚持平等合作原则，确保各国在国际经济交往中权利平等、机会平等、规则平等；第四，“新全球化”坚持共享发展，提倡所有人参与、所有人受益，各国要同舟共济，共迎挑战，分享发展机会和利益，建设一个共同繁荣、公平包容的世界。④
最后，怎样推动“新全球化”，习近平主席也为世界各国提出了“中国方案”，这就要加强各国宏观政策协调，扩大全球化的正外部性，减少负外部性，维护金融稳定，实现经济全球化进程再平衡；坚持“创新是引领发展第一动力”，创新增长方式，通过新的经济增长点推动世界经济的平衡、可持续、包容性增长。
“共商、共建、共享”的合作理念。习近平经济思想提出的五大发展理念倡导开放发展，不仅开创了共赢主义新型大国外交时代，超越了以往大国发展与世界互动的角色和定位，更是首倡“共商共建共享”的合作理念。
共商是前提，共建是途径、共享是目的。这一理念的提出，意味着中国向世界各国昭示了拓宽合作渠道、加强合作力度的诚意和决心。
首先，中国的国际合作是全面开放的新型国际合作。无论是来自区域性的周边国家还是域外国家，均可以在共同理念的基础上，展开跨国家、跨地区、跨洲际的广泛合作。这不是简单的数目扩大或扩容，而是在特定议题上为实现更多合作、达成更多协议、凝聚更多共识提供更为灵活的机制与平台，从而为推动全球发展作出积极贡献。从“一带一路”倡议到“金砖+”概念，这种合作关系对所有参与各方都具有开放性、平等性和包容性，这就不仅包括了特定国家，还吸引了大量“外围”国家的积极响应和主动参与，从而为国家间合作发展注入新动力。
其次，中国的国际合作是全方位的新型国际合作。尤其是涉及经济发展的基础设施建设，中国都愿意帮助沿线国家改善和修建各类基础设施，使各经济体之间真正能够互联互通，以此促进货物贸易增长、服务贸易增长、直接投资增长，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的合作关系。
最后，中国的国际合作是互利共赢的新型国际合作。所有参与方都是基于共赢而非竞争博弈，无论在贸易领域还是投资领域的合作，都秉持互利共赢的基本原则，这就使得无论国家或地区大小、贫富，中国都愿与其开展互利共赢的合作，寻求利益契合点和合作最大公约数。
近平经济思想的全球治理行动框架初步形成
2012年，党的十八大报告指出，“我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来”。面对中国经济发展进入新常态、世界经济发展进入转型期，党中央制定和考虑宏观经济政策的视角就必须、也必然从国内转向国际，即更加注重“（利用）两个市场、（配置）两种资源”，这已经成为习近平经济思想中全球治理理念的鲜明特色，这不仅体现出重要的政策意义，也成为十八大以来中国全球治理行动框架的重要特征。
党的十八大对全球治理的战略部署明确提出，“中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展”。由此，以习近平同志为核心的党中央领导中国在经济外交方面积极作为，通过将国际机构作为宣传和沟通中国理念、中国政策的平台，增强了中国全球经济治理的战略主动，为构建国内政策向国际政策的转化机制营造了良好的外部环境，不断为周边国家、国际组织和国际社会提供共赢发展的中国智慧、中国方案。
“一个行动胜过一打纲领”，十八大以来通过积极倡议和设计《金砖国家创新合作行动计划（2017－2020）》（2017年）、《金砖国家创新合作行动计划（2017－2020）》（2017年）、《汉堡行动计划》（2017年）、《2017年二十国集团普惠金融行动计划》、《G20促进增长的气候和能源汉堡行动计划》、《杭州行动计划》（2016年）、《二十国集团创新增长蓝图》（2016年）等一系列跨国合作行动计划，中国的国际政策协调通道正在逐渐多元化，中国的国际政策合作伙伴不断扩大，中国的国际政策协调机制正在逐步成熟，这也意味着，中国正从对外开放走向全面开放、从局部参与走向全面参与世界经济治理。
中国的国际政策协调通道逐渐多元化。习近平始终强调，全球经济治理应该以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标，鼓励各方积极参与，共商规则、共建机制、共迎挑战，最终实现共赢发展的目标。
当前，中国正积极利用各类国际经济合作组织，不断推动经济政策的国际协商化、协同化、一体化，已经形成了以合作组织与高峰论坛为主体、双边合作机制为基础、区域合作协定为构架的多元化国际政策协调通道。例如，在“一带一路”建设中直接参与政策合作协商的国际组织就包括亚太经合组织（APEC）、上海合作组织等，直接推动政策倡议和实施的论坛包括中国—阿拉伯国家合作论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛、金砖国家峰会，以及一系列涉及社会各界、不同领域的分论坛（见表1）；杭州G20峰会更是举办了工商峰会（B20）、劳动会议（L20）、青年会议（Y20）、妇女会议（W20）、智库会议（T20）、民间社会（C20）等配套活动，为推动“中国倡议”成为“世界方案”构筑起广泛的国际交流合作平台。
中国的国际政策合作伙伴规模不断扩大。提高国家影响力既是强国目标之一，也是当前全球经济治理的重大任务之一。2012～2017年间，中国的年均经济增长率虽然降为7.33%，但经济增量占世界比重15.36%上升至21.35%，GDP总量和对世界经济的增长贡献都超越美国跃居第一位。⑤与此同时，中国在全球经济治理政策领域的影响力不断扩大，最集中的表现就是国际政策的合作伙伴数量不断增长，“朋友圈”不断扩大。
十八大以来，中国“主场外交”的规格不断提升，中国倡议或参加的高水平国际论坛与参会国家数量出现“双增长”。据不完全统计，2012年以来，仅我国主办的高级别国际会议就超过35场，年均参会国家（地区）和组织达到224个（见表2）。尤为值得注意的是，以“世界互联网大会”为例，其中一半以上是中国的首倡性、定期性、长期性国际峰会，论坛规模、参会代表的级别不断提高，国际影响力不断扩大。
今天的中国，已同70多个国家和诸多地区组织建立起不同形式的伙伴关系。事实证明，随着中国国际政策协调通道的逐渐多元化，“朋友圈”越来越大，中国的全球经济治理方案越来越得到大多数国家的认同、响应和支持，中国的全球治理的理念和行动不仅在周边国家落地生根，而且开枝散叶，让全世界参与其中。
中国的国际政策协调与实施机制逐步成熟。习近平指出，“结构性改革必须有国际视野”。⑥当前，我国不断加快统筹国内国际的战略布局与政策措施，“国内政策（战略）——国际倡议——国际共识——实施方案”的国际政策协调机制正在逐步完善。以“一带一路”建设为例，理念形成、国内政策制定、国际政策协调、国内国际战略协同，到实施方案的推动，中国的国际政策协调机制已经形成了清晰的发展路线图（见表3）。
值得注意的是，在战略制定和政策实施的微观层面上，中国在主动利用已有国际机制的同时，积极推动国际组织的机制建设和改革，建立了“协调工作组——形成成果清单——落实合作协议——推动合作项目”的实施机制，使得合作论坛与高峰会议真正成为推动中国倡议和中国方案的“行动队”，而不是“清谈馆”。例如，杭州G20峰会上，中国继续加强二十国集团以峰会为引领、协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑、部长级会议和工作组为辅助的架构，⑦有力支持了《G20数字经济发展与合作倡议》，促进G20成员在数字经济培训和研究领域积极开展合作，并与国际组织及其他团体积极互动，共同推动全球数字经济快速健康发展。
中国的国际政策协调通道逐渐多元化，中国的国际政策协调机制逐渐成熟，大大提升了中国在全球经济治理体系中的地位，大大提高了中国参与国际经贸谈判和规则制定中的能力，大大推动了“中国建议”“中国方案”成为“世界方案”的制度进程。由此，当中国在世界全球化逆流之中挺身而出，主动倡导包容、公平、可持续的“新全球化”，高举“贸易自由化”“投资自由化”“服务便利化”三面大旗时，很快得到了国际社会的普遍认同和广泛响应，“一带一路”倡议也为越来越多的域内外国家所认可和参与，从而使中国真正有可能成为推动此次全球化进程引领者，实现贸易自由化、投资便利化的最大旗手，不仅维护和拓展了我国的发展利益，也为实现联合国2030可持续发展目标（SDGs）作出了世界贡献。
习近平经济思想的历史使命：构建更加完善的全球政策协调体系
中国的对外开放正处在百年未有之大发展、大变革、大调整时代，习近平总书记指出，我国对外开放局面正面临着新的转折点，过去是招商引资为主，现在是引进来和走出去并重；过去主要是扩大出口换取外汇，现在是市场、资源能源、投资都离不开国际市场；过去只是被动适应国际经贸规则，现在则要主动参与和影响全球经济治理。⑧
可以说，中国宏观经济政策的视角逐步从国内转向国际，宏观政策更加善于统筹国内国际两个大局，更加善于利用好国内国际两个市场、两种资源，这不仅是习近平经济思想的重要时代特征，同时也是十八大以来中国经济政策框架的一项重要指导思想，而如何进一步构建更加完善的全球政策协调体系，更是新时期习近平经济思想与政策的历史使命。
“我国对外开放的水平总体上还不够高，用好国际国内两个市场、两种资源的能力还不够强，应对国际经贸摩擦、争取国际经济话语权的能力还比较弱”，⑨如何进一步扩大中国经济影响力，加强国际特别是大国间合作机制，扩大全球经济事务领导权，打造与中国在全球经济舞台中心地位相匹配的宏观政策，将是未来中国宏观经济调控和国际宏观政策协调的重要方向。
其一，统筹“两个大局”，制定中国全球发展战略。要以推进“一带一路”为契机，加快实施全面“走出去”战略。从“中国”发展战略到“世界”发展战略，就需要以经济发展方式转变为出发点，从主要配置国内资源转变为同时配置国内国际两种资源，从主要开发利用国内市场转变为同时开发利用国内国际两个市场，积极拓展中国在世界范围内的发展空间，不断提高发展潜力，不断增强国际竞争力。
其二，推动多边双边和自贸区发展，提高对外开放水平。积极参与国际谈判，推动全球贸易自由化、投资自由化、服务便利化。坚持“引起来”和“走出去”相结合，更加注重“走出去”。扩大内陆沿边开放，提升开放层次维度。加快实施自由贸易区战略，成为新一轮全球化和自由贸易的引领者。
其三，推动包容和联动式发展，扩大与南方国家的互利共赢合作。进一步推进国家开发性和国际金融机构为发展中国家的基础设施互联互通提供金融贷款，参与和引领全球和区域大型基础设施网络建设，为中国创造更好的对外投资环境，提供更多的对外投资机会，特别是通过投资相关国家的基础设施、市场环境、人力资源开发等，为推动“一带一路”倡议起到示范性、长远性作用。
其四，提升中国参与全球治理能力。从G20峰会到达沃斯论坛，从“一带一路”高峰论坛到第九届金砖国家峰会，随着全球性议题增多、世界经济格局变化和全球治理难度加大，中国正在以越来越积极的姿态参与全球气候变化、国际金融体系、国际贸易体系等全球治理议题，倡导开放包容、平等互利的合作理念，推动完善公平合理的国际治理体系。
结语
习近平经济思想全球治理框架的形成深刻说明，全球经济治理能力是一国经济“硬实力”与影响“软实力”的结合，两者相辅相成，“硬实力”是“软实力”的基础，但“软实力”对硬实力的提升也起着重要的推动作用。十八大以来，在中央的战略部署指引下，中国牢牢把握战略机遇期，加速追赶和超越世界最发达的国家即美国。无论是以GDP、货物进出口贸易总额等经济指标来看，中国对美国经济“硬实力”的赶超是快速、持续、全面的。但以全球治理能力的角度来看，中国在世界经济影响的“软实力”方面与美国还存在一定差距，但随着中国的国际政策协调通道逐渐多元化、合作伙伴持规模续扩大、协调与实施机制逐渐成熟，这种差距也在迅速缩小。
需要看到，经济“硬实力”向影响“软实力”的转化具备一定的客观需要条件，其中最重要的就是一个国家的经济意愿（特别全球战略意图）能否真正惠及他国、造福他方，这决定着其他国家的“人心背向”，也是一个国家经济实力能否转化为其全球经济治理能力的关键。
总之，21世纪的头20年，对中国而言，是一个“可以大有作为的重要战略机遇期”⑩，虽然在“硬实力”的比拼上美国与中国出现此消彼长的趋势，但美国的全球经济治理能力和国际影响位置仍然无人可及。然而，经过五年时间，以习近平同志为核心的党中央协调积极构建基于共赢主义的新型国际关系，以习近平经济思想为指导的党的执政方略更加全球化，大大增强了中国的全球经济治理能力，推动了国家经济硬实力和治理软实力的大幅跃升，在全球经济治理方面，中国已经前所未有地进入世界舞台中心，也有实现这个目标的信心和能力。
张新：清华大学公共管理学院助理教授、国情研究院助理研究员
胡鞍钢：清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师
周绍杰：清华大学公共管理学院副教授、国情研究院副研究员
注：原文注释略