精心探索福建模式——我省林权类不动产登记规范化制度建设试点工作纪略
【核心提示】
2019年5月，我省被自然资源部自然资源确权登记局确定为林权类不动产登记规范化制度建设试点省。省自然资源厅高度重视，部署将南平市建阳区、三明市沙县列为试点单位，并制定了《林权类不动产登记规范化制度建设试点实施方案》。
一年多来，经过省、市、县（区）不动产登记机构、县（区）政府及其自然资源和林业主管部门、技术支撑单位、地籍调查机构以及金融、法院等相关部门的通力合作，试点工作圆满完成。
今年5月底，试点成果资料已提交自然资源部，包括林权登记规范性成果、林权类不动产权籍调查方案、林权类不动产登记信息化建设等三大类十一项成果附件，共467页、18万字。试点成果得到部自然资源确权登记局领导的充分肯定。
时针拨回到2016年，当年4月1日，我省结束了林权类不动产分散登记的历史，实行不动产统一登记，业务涵盖首次、变更、转移、更正、注销、抵押、查封等登记类型。
“在统一登记工作中，我们经常会被一些涉及法律、政策和业务操作层面的问题困扰。”省自然资源厅确权登记处相关负责人介绍说，这次试点全面梳理问题，从档案整理入手，充分运用技术手段，解难点、通堵点，创新服务举措，形成了可大量节约登记成本、减少登记时间的“福建模式”。
“目前，我省试点工作继续按照《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》要求，进一步充实完善、提质提升。”省自然资源厅确权登记处处长杨玉章介绍说。
试点一开始，省自然资源厅确权登记处、省不动产登记中心相关人员多次到省林业局，就林权类不动产登记规范化制度建设试点工作中涉及的集体林权流转程序、承包（流转）合同规范、信息资源共享等业务技术衔接问题，与省林业局相关业务处室深入探讨，共同推进试点工作。
“我省被确定为试点省后，厅党组高度重视，明确要求全力做好试点工作，按时高质量完成试点任务。”省不动产登记中心主任陈琼介绍，省自然资源厅主要领导和分管领导也多次过问并听取汇报，时时关注试点工作的进展情况，同时，省不动产登记中心与其他部门也多次进行协调、衔接。
资金方面，省自然资源厅拨付专项经费150万元作为试点单位专项资金，为试点工作顺利推进提供经费保障。同时，由省自然资源厅确权登记处牵头，组织省不动产登记中心起草制定《林权类不动产登记规范化制度建设试点实施方案》，指导试点工作顺利推进。
“试点开始后，我们与部里联系沟通频繁，一方面部确权登记局领导通过电话、微信等不断指导我们开展工作；另一方面我们遇到疑点难点问题时，也及时向部确权登记局的有关领导请示、汇报，寻求支持和帮助。”省自然资源厅指导试点业务工作的李国忠介绍，“同时，根据试点的进展情况，多次组织人员到试点单位实地指导、跟踪进度，共同研究解决实际问题，多次与试点单位工作人员就试点成果对照新修订的《农村土地承包法》《森林法》等进行修改、补充、完善。两家试点单位和技术支撑单位的工作人员来省不动产登记中心面对面商讨解决问题也很多次，有时候他们一来就是一个星期。”
除了省一级加强组织领导外，两个试点县、区的政府、部门同样高度重视，相继推出有力措施，确保试点工作顺利推进。
“去年6月，接到通知后，建阳区政府召开常务会议专题研究试点工作。”南平市建阳区不动产登记中心副主任郑元华介绍，该区成立了区长任组长的试点工作领导小组，组建技术攻关小组具体实施试点工作，研究出台了细化的试点工作实施方案，确定了试点工作的路线图、时间表和任务书。经费上，该区财政还配套试点专项经费40万元，并将每年的权籍调查政府购买服务经费列入当年的区财政预算。
沙县也同样在第一时间研究出台实施方案，明确责任人，落实试点工作。
去年6月，沙县印发实施方案，成立由县长担任组长、副县长担任副组长，县自然资源局、县农业农村局等单位主要领导组成的试点领导小组。日常工作则由领导小组办公室承担。沙县自然资源局局长陈闻高、县不动产登记中心主任黄腾飞分别担任办公室主任、副主任，成员由若干业务骨干和各自然资源所所长，以及县林业局、农业农村局等单位抽调业务骨干组成。各乡镇政府（街道办事处）和县农业农村局、县林业局各确定1名干部作为联络员，负责具体对接和联络工作。
2.梳理堵点难点 解决历史遗留问题
台子搭好了，戏怎么唱好呢？
“解决堵点难点，解决历史遗留问题是试点工作关键所在，也是我们必须面对的。”省自然资源厅指导试点业务工作的林名堂表示，通过认真细致梳理，多达数十个问题摆上桌面。
“试点前我们采用‘空库运行’受理登记申请，效率十分低下。”郑元华说：“如变更登记，登记机构工作人员要先到林业部门调取林权宗地相关档案资料，然后再利用数据补录软件对存量登记数据进行补录、核对宗地图纸及编制不动产单元号，这样跑来跑去的，时常一天才能受理一两宗登记申请。”
为了解决这个问题，建阳区、沙县分别投入经费130万元、155万元整合存量数据，将林权类不动产登记的图形、属性、档案数据移入不动产登记信息管理基础平台，实现不动产登记“一个平台、一套数据、一张图”，为登记机构办理林权类不动产登记业务提供可靠的数据支撑。
地籍调查在不动产登记中至关重要，必须同时解决两个关键问题：谁来负责调查？谁来承担费用？为了解决这个棘手问题，建阳区、沙县根据本地实际，各自闯出了一条新路。
沙县把原由林业站提供无偿调查服务的，直接改为由自然资源所提供无偿调查服务。林农、企业等不承担地籍调查的任何费用，解决了林农最担心的费用问题，同时提升了林农的获得感。
建阳区走的是一条政府购买服务与自行委托调查并行的路子。即对于本集体经济组织及其成员申请林地承包经营权、林地经营权、林地使用权和林木所有权首次登记，以及需要重新开展或补充地籍调查的，由政府采用购买服务的方式开展地籍调查。其他情形的，在登记机构指导下，由申请人自行委托调查机构开展地籍调查。同时，建立调查市场准入机制并加强监管。这个措施与新下发的《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》文件精神相契合。
试点前，最让林农头疼的是，无论是林木采伐还是林木收储，有关部门都要求林权证上记载的林种、主要树种、林班、小班等信息与实地自然状况完全一致，这就造成他们的林木要采伐、收储等，就必须先到登记机构申请办理树种、林种、林班、小班等因子变化的变更登记。而这些因子变化的证明材料又需要由林业部门出具，不仅增加了申请人的办事环节与跑腿次数，还大大增加了登记机构的业务办理压力。
这次试点提出“同一权利主体、同一地籍子区、同一森林类别”的宗地划分新方法，弱化了林业行业管理因子在林权类不动产登记中的应用，以后不必再为林班、小班、林种、主要树种等变化而申请变更登记，很好地解决了群众“急难愁盼”的问题。
此前相关的林业政策也限制了农户自留山及家庭承包林地等的流转经营。想经营的没有山，而有山的又没能力经营，只能“守着金山银山过穷日子”。将山林出租给他人开发经营的，又因政策的原因，经营者拥有的林地经营权无法办理林权证，权利无法得到保障而产生顾虑，不敢投资，影响了社会资本投入林业的积极性。
还有，以林权证书抵押给债权人的民间借贷，不能在不动产登记机构办理抵押登记。因此，一些恶意的债务人常通过遗失补证的方式骗取新的不动产权证书，再抵押给新的债权人，或将林权转移过户给其他人，或进行林木采伐，极易引发社会矛盾，产生民事纠纷。
……
种种问题随着试点工作的推进都得到解决或初步解决，给林农很大信心。
沙县高桥镇新坡村党支部书记张祖暖高兴地说：“以前手工绘图误差比较大，与实际界线不符的要重新修改，周期也很长。现在不一样了，通过试点办理的我们村村委会及陆树萍、刘贵辉三本共331亩的林权类不动产登记证书实践来看，现在登记更规范、更科学，替我们省了很多劳力和物力。”
前不久，建阳区将口镇横塘村村民林绍粮承包一片茶山申请权籍调查，调查机构通过运用影像技术，让林绍粮与利害关系人及村委会人员到山脚下利用移动平板设备上的影像图查看该山场情况。该茶山四至清晰，界址点明确，可以直接指界，确定宗地界线，勾绘宗地草图，并由相关人员现场签字确认，完成此次勘验。
林绍粮激动地说：“这也太方便了，一个多小时就完成了调查，还不需要爬山，这在以前想都想不到。”
据介绍，为加强对林权类不动产登记规范化制度建设试点工作的技术指导，确保各项工作扎实有效推进，省不动产登记中心通过公开招标的方式，将试点工作的技术部分打包对外招标，确定试点工作的技术支撑单位，从技术方面确保试点工作顺利开展。
建阳区、沙县自然资源局成立试点工作技术攻关小组，由长期从事地籍调查、林权登记、土地登记、林权外业勘验的业务技术骨干和技术支撑单位技术人员组成，确保林权类不动产登记规范化制度建设试点工作稳步开展。
在沙县，技术支撑单位从大量的不动产登记信息化工作经验沉淀中创新方法，研发出了集“数据采集”“图形绘制”“底图叠加”“3D模型”“成果导出”“安全锁”等功能于一体，采用平板电脑搭载，具有“快”“精”“简”特点的林权地籍调查信息化产品——移动端林权信息采集软件。
沙县林权登记工作依托该软件，严格遵循权籍调查技术路线，充分利用现有林权地籍调查数据和登记数据，采用高清影像图、地形图、林权宗地图、生态红线图、“三调”成果等基础数据设计工作底图，实现绘制的宗地图形与基础数据叠加，并清晰分辨出叠加效果，对重叠压盖、超出非林地边界及时作出调整，再结合3D模型，使“内查为主，外查为辅”提升到更高层次。在数据安全方面，软件使用对象为自然资源系统内部人员，保密意识强，软件还设计安全锁，非内部人员无法使用。
“快速采集信息、影像资料采集、图形绘制、工作底图设计、3D影像模型展示、格式化数据导出和安全功能等，大大提升了登记效率和质量。”沙县不动产登记中心副主任赵荣儿介绍，2019年12月，该软件在全县正式使用，利用移动信息化技术手段很好解决了局下属自然资源所林权地籍调查人员不足、部分人员登记业务不熟的问题。
建阳区按照“内查为主，外查为辅”的调查原则，创新“影像判读结合实地勘验”的调查方法，创建电脑和移动终端一体化的林权地籍调查服务平台，实现数据采集、宗地图调绘、内业数据处理、调查成果入库的“一条龙”服务，以技术手段切实提升和简化林权地籍调查流程，提高林权地籍调查的工作效率和成果精度。
此外，林权地籍调查服务平台还能够根据权籍调查获取的信息直接形成林权类不动产权籍调查表和宗地图等权籍调查成果，并且能够直接导入登记机构使用的权籍调查成果子系统中，无需工作人员重复录入权籍调查成果信息并转绘宗地图，极大地提升了行政效能，提升群众满意度。
日前，沙县湖源乡锦街村委会申请2片山场林地发包权籍调查，湖源自然资源所受理后，在“林权信息共享系统”发起林地发包权籍调查服务流程，并组织权籍调查。该系统实现协同办公，把自然资源所、林业站、乡镇政府、县不动产登记中心整合到一个流程中，提升办公效率，发包方只需要跑一趟自然资源所，便可获得权籍调查成果和林地发包审批结果。村主任邓盛亿高兴地说：“我只跑了一趟自然资源所，就把林地发包中需要乡镇审批部分和权籍调查都做好了，比以前方便太多了，大大减省了人力、物力。”
据介绍，像这样以问题为导向，以便民利民为出发点，创新林权登记工作方式，全面提升林权类不动产登记服务的创新举措，试点中还涉及多方面。
——增加权利类型种类。为适应改革发展需要，根据新修订的《土地管理法》《森林法》《农村土地承包法》等规定，增加了林地经营权权利类型，同时对已登记的权利类型按照新的规定进行梳理，对接明确，依法规范登记，维护林业经营者的合法权益。
——简化共有林权分户登记环节。对于自留山已经以联户形式发放的林权证，自留山农户申请分户登记的，由相邻权利人或其委托人到场指界；对于真正意义上的联户承包申请拆宗分户登记的，按照“愿联则联、愿单则单”的原则,在明确各自权属界线的基础上，由林权共有人到场指界。申请人申请登记时，无需先办理林地分宗的变更登记再办理产权转移的转移登记，只需一次申请、一套材料即可办理共有林权分户登记的业务。试点期间共受理5宗。
——精简公告种类。对原林权登记中需要公告的情形进行梳理、精简，除政府组织的林权类不动产首次登记、依职权更正登记和注销登记外，其他登记类型一律不再使用公告形式，缩短林权类不动产登记办理时限。
——升级系统延伸登记平台。试点期间，在升级完善不动产登记信息系统的基础上，沙县在各乡镇自然资源所设立不动产登记窗口，并赋予申请受理权限，让信息多跑路、群众少跑腿，达到方便群众办事的目的。“互联网+金融+林权登记”主要实现不动产抵押登记业务窗口前置，在银行开放抵押登记窗口，银行工作人员通过开放的窗口即可实现对抵押人进行业务受理。
——探索建立林权登记代理制度。试点期间，建阳探索在权利人的委托下，调查机构开展林权地籍调查，同时收集、整理林权登记申请材料，并代理权利人办理林权登记。试点期间，共受理林权登记代理业务6宗。
——完善表簿册证填写。在现行表簿册证的基础上，对涉及林权类不动产登记的相关栏目设置、填写说明提出修改建议，形成《完善不动产登记簿册的建议》。完成编写《林权登记操作规范》，明确林地承包经营权、林地经营权、林地使用权等十类不动产权利的首次、变更、转移、注销登记的适用情形、申请主体、申请材料和审核要点。
——“一把尺子”解答问题。针对基层反映的共性问题，结合试点收集整理林权登记过程中的疑难问题与典型案例共91个，对林权类不动产登记权利类型及情形适用、林权类不动产地籍调查、林地承包经营权与林地使用权及林地经营权登记、历史遗留问题解决等九大类问题进行剖析、解答，编成《林权登记问答手册》，做到统一标准，规范操作。
供稿：海峡资源报 郑与国
“福建自然资源”投稿邮箱：fjzrxmt@163.com