律谈 | 广州律师解读《广州市人民代表大会常务委员会关于支持和促进检察机关公益诉讼工作的决定》
7月31日，广州市第十五届人大常委会第二十六次会议全票通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于支持和促进检察机关公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》在建设公益诉讼大数据应用平台、公益诉讼案件赔偿金专账管理、探索设立生态修复管理人制度、公益诉讼服务大湾区建设以及纳入依法行政考核等方面作出了创设性的规定，该《决定》自公布之日起施行。
珠江环境报
《决定》的出台，为推动广州检察公益诉讼更好开展，营造共建共治共享社会治理格局，推进国家中心城市建设全面上新水平提供制度支撑。对此，记者专访了广州市生态环境局常年法律顾问朱雁律师和北京市盈科（广州）律师事务所的陈勇儒律师，两位业内专家分别就《决定》设立的背景、目的、部分亮点等问题进行了解读和答疑。
据朱雁律师介绍，《决定》共27条，内容主要包括工作重点、相关机制与队伍建设、检察建议办理、与监察、审判及行政机关的工作衔接、裁判执行、生态修复等。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，广州市作为第一批试点城市，2015年7月，全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检在包括广东在内的13个省（自治区、直辖市）就生态环境和资源保护等开展公益诉讼试点。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》对公益诉讼也提出了要求。2019年1月最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局关于印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》的通知，就检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设，提出协作意见。公益诉讼涉及国家利益和社会公共利益的保护，案件线索多头、问题复杂，为充分发挥检察一体化优势，必须进一步整合办案资源，提升公益诉讼工作合力。朱雁律师表示，基于上述背景，广州市人大在2019年7月31日表决通过了该《决定》。
“告官不见官”以后或将不再是常态
《决定》中第十条强调，“对检察机关依法提起的行政公益诉讼，被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉”，这里的行政机关主要负责人即为我们俗称的“一把手”，而“二把手”则为分管工作的负责人。《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。《广东省行政应诉工作规定》第八条将《行政诉讼法》的规定进一步细化：“被诉行政机关负责人应当带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。正职负责人不能出庭的，由分管被诉行政行为业务的副职负责人出庭应诉；分管被诉行政行为业务的副职负责人不能出庭的，由其他副职负责人出庭应诉”。《广州市行政机关负责人出庭应诉规定》第三条规定，行政机关负责人，是指单位的法定代表人、主持工作的负责任人或分管负责人。朱雁律师指出，根据《决定》制定本意应当理解为行政机关的法定代表人，即我们俗称的“一把手”，被诉行政机关法定代表人是该行政机关行政应诉的第一责任人，负有组织依法答辩、举证、出庭应诉和履行人民法院生效裁判的责任。她表示，《决定》要求行政机关的主要负责人出庭应诉由检察机关提起的公益诉讼，充分体现了对行政公益诉讼工作的高度重视，包括对在行政公益诉讼被提起前，检察机关向行政机关发出的检察建议的重视，从而敦促行政机关积极履职或纠正违法行为。
对此，陈勇儒律师则认为，《决定》中并未明文要求非“一把手”出庭不可，而此在现实中也实现难度也较大。因此，还是应依照现行《行政诉讼法》第三条第三款规定和现行有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第一款（条款详情见上文），他向记者表示，虽然并未“强行要求”，但总归来讲也算“迈出一大步”。根据相关统计信息显示，目前行政案件中行政机关负责人———不论是一把手还是二把手或者其他把手，总的出庭率不到5％，“告官不见官”的情况仍是常态，行政机关负责人的观念转变更需要较长的一段时间，故规定行政负责人必须出庭于行政公益诉讼，确是一大进步，其效应不仅会体现于行政公益诉讼中，还会给其他行政诉讼案件带来示范或验证效应。
深化应用大数据平台有好有不好
除了应诉人问题，《决定》提到的公益诉讼大数据应用平台也是让群众极其“亮眼”的一部分。《决定》第四条强调“市人民检察院应当加强检察公益诉讼信息化建设，探索建设大数据应用平台，借助信息科技手段，提高数据获取、线索发现、线索研判、案件管理和智能辅助办案水平。市人民检察院应当加快推进公益诉讼大数据应用平台与市中级人民法院、市公安局等相关数据库以及全市行政执法单位行政执法信息和数据库的互联互通，建立实时数据获取和系统对接机制。
市中级人民法院、市公安局以及全市行政执法单位应当全力配合市人民检察院公益诉讼大数据应用平台建设和数据连通。”在谈到大数据平台应用的必要性、意义和日常公益诉讼的阻碍性时，朱雁律师向记者直言：“取证难、专业强、成本高、启动主体范围过窄等因素一直阻碍环境公益诉讼发挥作用。关于大数据应用平台应用问题，在2019年1月2日发布的《最高人民检察院、生态环境部、国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，已经明确要求完善公益诉讼案件线索移送机制、建立交流会商和研判机制、建立健全信息共享机制。《决定》的出台是对上述意见的进一步加深和细化。
广州市生态环境保护局与广州市检察院对环境公益类案件的信息和数据是互通的，且已经建立了联席制度。《决定》提出的加快推进公益诉讼大数据应用平台，是希望公益诉讼的数据互通范围更大些，将市行政执法单位行政执法信息与市中级人民法院、市公安局、监察委等单位进行信息和数据库的互联互通，并进行信息化建设。根据通过大数据应用平台，借助信息科技手段，提高数据获取、线索发现、线索研判、案件管理和智能辅助办案水平。
对此，陈勇儒律师则认为，大数据应用平台是把“双刃剑”，有时也会“反伤”自身。他告诉记者：“对于民事公益诉讼，建立大数据互联互通平台，从客观上讲是有好处的，公安机关及其他行政机关如能给予生态环境职能机关一些证据支持，问题不大。但若涉及生态环境行政公益诉讼，恐怕生态环境行政机关就会有顾虑。因为在行政公益诉讼领域，行政机关存在‘应作为而不作为’和‘应不作为而作为’的两种情况，均在公益诉讼提起范围内。若生态环境行政机关将环境行政处罚数据实时互通给检察机关，检察机关就会从中寻找前述两类行政违法行为，无论是已然实施行政处罚的环境违法案件材料，还是决定不予行政行政处罚的环境案件材料，都有可能成为检察机关发出检察建议甚至提起行政公益诉讼的线索来源。
因此，这个大数据平台在落地中除非规定仅能用于环境民事公益诉讼，否则不排除上述问题的产生。
来源 | 北京市盈科（广州）律师事务所
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