实务 | 2019《土地管理法》新修正案法条解读
The following article is from 环球法律Flag Author 宋静、许莹、唐春
历经多次修改，事关国计民生的《中华人民共和国土地管理法》（下简称《土地管理法》），终于自2004年修改15年后，2019年又迎来了新生！
《土地管理法》新修给我们理解和适用土地管理法律规范带来了许多新的课题。笔者团队为大家初步梳理，新《土地管理法》之“新”，在于“三个新概念”“三个新变化”“三个新问题”。
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三个新概念
提出“国土空间规划”概念。国土空间规划代替了原来的土地利用总体规划，将土地利用规划从政出多门提升为多规合一，促进生态保护和开发利用的统一、社会发展和空间布局的统一、产业结构和资源环境的统一，为提高土地利用质效，建设美丽中国奠定基础。
提出“永久性基本农田”概念。永久性基本农田的保护力度大大高于原来的基本农田，即便土地征收也要尽量避开永久性基本农田。只要涉及永久性基本农田的转用的，一律由国务院批准。
提出了“集体经营性建设用地”的概念。集体建设用地由原来只能用于集体企业和村民住宅用途，直接扩大可用于经营用途。农地入市，多种经营，大大提高了集体建设用地利用率。
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三个新变化
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土地征收的“公共利益”范围从概括式转变为列举式。“公共利益”本身具有极大的不确定性，旧《土地管理法》并未对公共利益作出明确的界定，只是概括规定出于公共利益需要，可以征收土地。新《土地管理法》明确列举了适用公共利益条款可以征收土地的情形，对土地征收的启动有明显的限制作用。
土地征收补偿费的计算标准从耕地年产值转变为区片综合地价。土地征收补偿费用低长期以来为人所诟病，根本原因就在于依据耕地年产值确定土地补偿费数额基准太低、地区差异大。采用片区综合地价既考虑了土地本身的价值，有保证了相对公平。
土地征收程序由批后公示转变为批前公示。旧《土地管理法》规定土地征收先由国务院或省级政府批准后组织实施，旧法尽管在后期的组织实施阶段赋予了被征收人相应的救济手段，但并不能实质性阻止征收工作的继续进行。新《土地管理法》规定负责组织实施的县级政府在完成拟定征收补偿方案、听取被征收人意见、签订补偿安置协议等前期工作后，才可以申请征收土地。被征收人的意见反映和补偿落实对于影响和监督行政机关推进土地征收工作至关重要。
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三个新问题
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部分修订内容的操作性仍有待进一步加强。例如，对于“多数”被征收人对征收补偿安置方案有异议的，其中的的“多数”究竟如何确定？对于“个别”未能达成补偿安置协议的，“个别”又如何确定？笔者团队认为此处缺乏明确指引的规定，在执法实践中可能给行政机关造成逾法的空间。
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部分修订的内容仍显不接地气。例如，虽然对于耕地的保护规定了严格的保护措施，但对于地方耕地减少的，仅仅要求采取补救措施。众所周知，耕地一旦减少，恢复的难度受制于土壤属性、水文地形的影响，恢复的难度极大。对此，是否应当设置加大对擅自占用耕地的责任追究力度，来严控屡禁不绝的耕地减少的现状呢。还有，新修正案允许村民出卖出租赠与宅基地，而相关法律规定村民一旦流转了自己的宅基地，则不再批准其申请宅基地。这显然会影响村民基本生活居住条件，此时应如何处理？福律阁律师认为，这个法律问题极可能演化为社会问题，使其更趋复杂化。
放开对集体建设用地的用途限定，允许集体经营性建设用地入市，是否会最终影响农用地的保有数量？
目前能检索到的数据是，截至2015年末，全国共有农用地64545.68万公顷，其中耕地为13499.87万公顷（20.25亿亩）。全国建设用地3859.33万公顷，其中城镇村及工矿用地为3142.98万公顷。
集体建设用地主要分为乡镇村企业建设用地、公共设施的建设用地(如村公所、村委会、卫生院、卫生站，或者是学校，即公益性的建设用地)、农村宅基地三部分。其中，农村宅基地所占比例约为70%。
根据国土资源部相关数据，我国城镇用地合计91612平方公里，村庄用地为191158平方公里，农村集体建设用地是城镇国有建设用地两倍左右。
上述数据表明，我国农村土地总量是限定的，集体经营性建设用地允许进入市场，而其中大部分为宅基地。那么，在利益的驱动下，存在越来越多的宅基地进入市场扭转用于经营的可能，最终挤占的可能就是农用地的保有量。我们一方面大力提倡保护农地，但另一方面又赋予了集体建设用地使用极大的灵活性，可能效果会难以兼顾。
三三得九，九九归一，新修订的《土地管理法》取得的突破，对于兼顾国家、集体、个人的土地权益，促进国家所有和集体所有两种制度的公平，确保农地保护和土地加速利用的平衡，必将产生深远的影响。
文 | 宋静 许莹 唐春
广东诺臣律师事务所 环球法律Flag
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