律谈 | 2018年最高院土地征收案件大数据报告

随着工业化和城镇化进程的加快，对建设用地的需求不断扩大，与此同时，征收集体土地的规模和频次也呈渐增之势，集体土地征收的案件数量也在逐年增加。

土地是农民安身立命的依托，土地被行政征收，意味着农民失去了生产和生活的资料，土地征收对被征收人权益影响之大是其它类型的行政行为所无法比拟的。但另一方面，集体土地征收涉及多级政府，以及政府多个部门的多个行为，包括土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案、责令交出土地等一系列行政行为，而土地征收程序的复杂性和法律法规的不完善，又导致部分失地农民未能得到应有的保障，致使土地征收行为成为最容易引发纠纷的领域。

本报告分为五部分：

一、样本来源及检索方法

二、集体土地征收总体情况

三、争议焦点分析

四、主要裁判观点

五、律师建议

第一部分  样本来源及检索方法

【检索条件】

1.案例来源：Alpha 案例库

2.检索日期：2019年8月2日

3.检索方法：案由部分输入“行政”；法院认为部分输入“集体 土地 征收”

4.裁判日期：2018

5.法院层级：最高人民法院

6.裁判文书数量：539份（分析案例样本258份）

经上述条件检索初步获得539个分析案例，剔除其中与分析主题不相符的案例后，剩下的案例由两部分组成，一部分是非系列案件240份，另外一部分是由18个土地征收行为引发的诉讼衍生的系列案裁判文书243份（共18个被诉行政行为）。

本报告主要以上述258个（240+18）目标案例为研究对象，附带对18个系列诉讼案件进行分析。

第二部分 集体土地征收总体情况

一、地域分布

图1：集体土地征收案件地域分布

数据显示，在258份集体土地征收案件中，案件来源于浙江省的有35件，在所有省份中案件数最多。数量相对集中的省份还包括江苏省（27例）、福建省（20例）、陕西省（16例）、江西省（16例）。

2018年度，广东省作为经济发展大省，土地征收对于城市建设同样非常重要，但集体土地征收案件再审诉至最高院的只有3例，一方面原因在于广东省近年来采取“三旧”改造政策推动城市更新和建设，直接启动土地征收的频率较低，另一方面也说明广东的二审案件当事人的接受程度较高，愿意服判息诉。

二、主要争议类型

图2：主要争议类型分析

数据显示，集体土地征收的争议主要集中在补偿金额、强制拆除、征收公告、征地批复、征地行为、征收决定等环节。其中补偿金额争议最多，占比高达46.8%。可见，集体土地征收案件争议的主要关注点，仍在于被征收人最终获得补偿的多少。

 图3：补偿争议点分析

围绕补偿金额而提出的具体争议理由，则主要集中在对补偿标准不服、补偿费用低、补偿安置违法、补偿资格争议、补偿方案不合理等方面。

图4：强制拆除争议点分析

除了补偿争议之外，强制拆除是土地征收类案件的第二大类争议类型。

集体土地被征收后，或者因补偿不到位，或者因被征收人对征收行为或者补偿标准不服，拒绝签署安置补偿协议或者签署后拒绝搬迁，就存在被征收土地上的建筑物和构筑物强制拆除的问题。部分行政机关在强制拆除过程中，依法申请人民法院进行拆除，部分行政机关则自行实施了拆除。

图5：公告争议点分析

针对征地公告，被征收人也提出了不少争议。

从20份有关征地公告的案例中可以看出，针对征收公告程序提起诉讼的有16例，占比80%。征收公告是公告告知征收决定和补偿安置方案的环节，案例中反映征收公告环节存在未发布征地公告、征地公告未送达、公告期限未届满即启动征收程序等。

三、裁判结果

（一）一审裁判结果

图6：一审裁判结果分析

在一审法院的裁判结果中，判决驳回诉讼请求的占一审裁判总数的44%，也就是说，接近一半的集体土地征收案件，被征收人在一审阶段都未能胜诉。部分原因在于被诉征收行为本身合法合规，另一方面原因也在于原告提起诉讼并未能找准诉讼的突破方向，导致诉讼结果不够理想。

一审裁判中裁定驳回起诉的案例数量占一审裁判结果的42%，当事人的起诉被裁定驳回的主要原因或是因为超过起诉期限、或是与征收行为不具有利害关系而不属于行政诉讼受案范围，或是起诉被告不适格拒绝变更等情形。

（二）二审裁判结果

图7：二审裁判结果分析

由上图可知，在258份有效案例中，二审裁判结果维持一审结果的数量高达220例，占比85%。

二审法院通过二审程序监督下级法院的裁判的准确性，二审的高维持率可以说明，一、二审法院的裁判思路基本上是一致的，在一定程度上确保了司法的权威性，但另一方面也反映出集体土地征收类案件二审阶段，当事人在诉讼中反败为胜的难度较大，所以一审阶段如何采取正确的诉讼策略，充分运用诉讼技巧就非常重要。

（三）再审裁判结果

图8：再审裁判结果分析

在再审裁判结果中，驳回再审申请的案件有237件，占比91.8%，其中驳回行政相对人的再审申请有233件，占比90.3%；驳回行政机关的再审申请有4件，占比1.5%。即再审驳回申请人申请的百分比高达91.8%。

数据统计表明，案件二审生效后，当事人申请再审的，绝大部分未能进入再审程序，同样说明，通过再审程序反败为胜，需要更为高超的诉讼技巧和精准的突破方向。 

第三部分  九大争议焦点

在539份裁判文书中，经过精心筛选出最高院审结的483篇（包括系列案）有效案例并进行深入研读，共总结出集体土地征收类案件数量较为集中的九大争议焦点，具体是：原告与本案是否具有利害关系、请求履行法定职责、补偿标准是否合法、公告是否可诉、被告是否适格、补偿协议履行、起诉是否超过起诉期限、被告的征收行为是否合法、被诉行政行为是否属于诉讼的受案范围。

图9：九大争议焦点分析

其中，利害关系、请求履行法定职责及补偿标准争议在所有的争议焦点中占比达40.3%。因此，在集体土地征收案件中，原告提起诉讼，和被诉行政行为是否存在利害关系，是行政诉讼案件审查的第一步，因为集体土地征收行为存在多个环节，不同环节针对的对象亦不同，原告在不同环节是否有权提起诉讼，需要仔细甄别。

请求履行法定职责的案件数量较多，则说明集体土地征收过程中，征收机关及征收实施机关仍需要加强积极主动履行法定职责的管理意识，依法依规进行土地征收，不能有意取舍征收程序，影响被征收人的实体权益。

补偿标准存在较多争议，再次说明，在土地征收案件中，被征收人最关注的仍补偿问题。而《中华人民共和国土地管理法》确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的标准是被征收土地的平均年产值的若干倍数，集体土地本身收益较低，导致补偿标准偏低，容易引起争议。2020年1月1日开始实施的新《中华人民共和国土地管理法》，确定以片区综合地价确定补偿标准，大大提高了集体土地征收的补偿，有望缓解有关补偿标准的争议解决。

争议焦点一：原告与本案是否具有利害关系

在集体土地征收案件中，原告基于权益受到损害，认为与案件有利害关系进而提起诉讼。而法院通常会从以下五个方面认定原告和被诉行政行为是否存在利害关系，继而认定原告是否有权提起诉讼。

1、原告是承租人

承租人与征收行为的利害关系需要具体分析。土地承租人不属于集体经济组织成员，在征收过程中，和土地补偿费和安置补助费的补偿没有利害关系，但土地承租人作为实际用地人，可能和地上附着物和青苗补偿费存在关联。因此，土地承租人起诉要求分配土地补偿费或安置补助费的，法院会认定土地承租人不具备原告主体资格。

2、原告是原集体土地的使用权人

集体土地被征收为国有之后，政府再次将土地出让给第三人，登记机关给第三人颁发《国有土地使用证》后。原集体土地使用权人起诉登记机关的颁证行为，法院会认为原集体使用权人和后续国有土地使用权登记颁证行为之间不具有法律上的利害关系。 

3、原告已经取得征地补偿款又起诉征收决定

若征收人已经取得征地补偿款，后又针对征收决定提起诉讼，法院会以原告与被诉征收决定没有利害关系。因为这种情形下影响被征收人权利义务的是补偿安置行为，而非补偿决定。

4、原告不属于集体经济组织成员

如果原告身份并非涉案被征收的集体土地所在集体经济组织成员，则原告和涉案集体土地征收补偿没有直接利害关系。

5、原告无法证明其对涉案土地有使用权

原告提起诉讼要求分配被征收土地地上附着物和青苗补偿费，或者请求确认强制拆除地上附着物违法，但原告未能提供证据证明其对被征收土地有使用权，法院会认为原告和被诉行为不具有法律上的利害关系。

争议焦点二：请求行政机关履行法定职责的请求是否应予支持

在有关请求履行法定职责的样本案例中，原告请求行政机关履行的行政职责包括审批职责、公告职责、补偿安置职责、行政裁决职责等。原告的请求能否得到支持，法院重点会考虑被诉行政机关是否具有相应的行政职责。例如，原告提起诉讼要求征地的人民政府履行征收补偿安置职责，法院认为，土地征收中具体负责安置补偿职责的行政机关应当是国土部门或者当地的专门征收机构，对原告要求批准征收的人民政府履行补偿安置职责的请求不予支持。

争议焦点三：补偿标准过低

对补偿标准提出争议的样本案例数量占比为9.6%，原告提出的主要诉求及理由集中在当事人请求支付更高的补偿费，或者要求按照最新规定增加补偿款、或者对未利用地补偿要求按照农用地补偿、或者对集体土地要求按照国有土地上房屋标准补偿。

但有关补偿标准的争议，无一例外都会被裁定驳回，法院裁判理由认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的相关规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。据此认定补偿标准的争议，应由行政管理部门先行处理。

争议焦点四：征地公告是否可诉

集体土地征收过程中，征收部门在征收实施前，需要发布《征收土地公告》，在征收过程中，需要发布《征地补偿安置方案公告》。

《征收土地公告》内容包括征地实施部门、征地范围、征地补偿依据标准、办理征地补偿登记的期限、地点等等，当事人若对《征收土地公告》不服，既可能单独针对公告提起诉讼，也可能在起诉其他征收环节的同时起诉公告。法院审查认为，《征收土地公告》并未直接设定被征收人的权利义务，土地征收的法律效果是通过直接设定其权利义务的征收决定、补偿决定行政行为加以实现的，公告本身不具备直接、对外发生法律效果的特点，被征收人不能针对《征收土地公告》提起诉讼。

《征收土地补偿安置方案公告》的主要内容是发布拟定的补偿安置方案。当事人对《征收土地补偿公告》提起诉讼，法院审查以征地补偿安置公告的主要内容是发布土地行政主管部门拟定的补偿方案，该补偿方案需经过批准以后予以组织实施。其目的是让相关权利人知悉补偿的标准和方法，并有机会提出意见。

据此，补偿方案的公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿方案的载体，不会对被征收人的利益产生影响，不属于可诉范围。但法院对于《征地补偿安置公告》与原拟定的补偿方案不同，改变了拟定的征收补偿安置方案内容的，会认为该公告侵犯被征收人的合法权益，属于可诉范围。

争议焦点五：被告是否适格

根据样本案例反映，原告起诉被告不适格的案件数量达8%。主要原因在于集体土地征收中，常常出现法定的征收部门和实践的征收部门不一致，有权征收的部门和无权征收的部门作出的行为互相混杂，给原告提起诉讼造成了困难。

例如，有的当事人以政府为被告提起诉讼，请求确认强拆违法并赔偿，但实际上实施强制拆除的部门是街道办，且街道办也自认实施了强拆行为，但法院仍可能以被告不适格为由一审、二审、再审均予以裁定驳回。

争议焦点六：补偿协议是否有效

在集体土地征收案件中，补偿安置协议一般是由负责具体实施征地的国土部门和被征收人签订。但被征收人会以协议双方主体不适格、签订协议程序不合法、存在欺诈胁迫等情形要求撤销。法院裁判理由认为，对于行政协议效力的判断，既要要考虑行政诉讼法关于行政行为效力的规定，同时也要考虑适用民事法律规范中关于合同效力的规定。因为行政协议具有两面性，既是一种行政行为，又是一种合同。只要补偿协议是当事人自愿签订，内容不违反国家法律法规规定，不损害社会公共利益，符合征收补偿方案要求，则协议合法有效。

争议焦点七：起诉期限

在集体土地征收案件中，当事人起诉征收行为或补偿协议，因超过起诉期限被法院驳回再审申请的不在少数。

行政诉讼法中关于起诉期限的规定本身较为复杂，新行政诉讼法对于起诉期限的制度又作了修改，而其中新旧司法解释对于行政诉讼的起诉期限的规定又有不同。旧行政诉讼法及司法解释规定，新行政诉讼法适用6个月的起诉期限，未再区分是否知道诉权诉期的情形。

2015年生效的司法解释未就起诉期限的问题作出规定，有部分观点认为此前不知道诉权诉期适用两年的规定继续有效，有的裁判案例则不认同该观点。2018年新司法解释开始实施，又设计了适用知道诉权诉期6个月和不知道诉权诉期适用一年的规定。起诉期限设置的复杂性，被征收人法律意识程度等因素，均直接制约着原告起诉是否符合法定起诉期限的裁判结果。

争议焦点八：征收行为是否合法

由于集体土地征收程序非常复杂，经我们团队的梳理，集体土地征收共涉及5个阶段，32个步骤。包括征地批复、征收土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告、听取意见、批准、组织实施、强制执行等不同环节，需要多个机关协同完成。如果当事人笼统地提出对征收行为不服，法院会以原告提起的诉讼请求不明确为由，对原告的起诉予以驳回。

争议焦点九：被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围

在集体土地征收过程中，不同征收环节均可能独立界分为独立的行政行为，但是否所有的行为均属于行政诉讼的受案范围，根据样本案例中数据反映，不同个案中需要具体分析。

例如，征地批复属于有最终裁决效力的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。征地公告因一般情况下对被征收人的权利义务补偿不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。征地过程中出现政府对确权申请的《答复》、村民委员会出具的《证明》、村委会作出的《情况说明》等文件，因不属于行政行为或不对外产生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。其他诸如行政机关的内部文件、对当事人的信访答复等，均不属于行政诉讼的受案范围。原告提起诉讼，应当首先确定被诉行政行为是否属于行政诉讼的审查范围，避免出师不利。

第四部分 主要裁判观点

一、原告是否具有法律上的利害关系

【裁判规则】被征收人获得补偿安置后，对征收决定超过法定起诉期限未起诉，自起诉期限届满之后，又针对行政机关就涉案土地作出的行政行为提起行政诉讼，与被诉行政行为没有利害关系。

【案件索引】（2018）最高法行申3622号

【法院观点】公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合诸多的法定条件，起诉期限或者与被诉行政行为之间存在行政法上的利害关系即是其中之一，否则人民法院可依法裁定不予立案或者驳回起诉。

本案中，再审申请人的法定代表人王吉清已以亮鑫公司名义与镇政府征地办等单位签订《征地拆迁补偿协议书》，就涉案土地及其地上厂房的安置补偿问题达成协议，并且协议明确再审申请人经股东会决议同意将涉案土地及其地上厂房转让予亮鑫公司。征地办依约支付了安置补偿费。

在《征地拆迁补偿协议书》签订和相应款项领取之后，亮鑫公司与当地政府组织实施的征地行为之间不再具有行政法上的利害关系。

二、履行法定职责

【裁判规则】未张贴征地公告而征收，在被征收人提起诉讼后，政府重新张贴，视为政府已履行法定职责，未张贴公告的行为没有必要确认违法。

【案件索引】（2018）最高法行申8919号

【法院观点】被征地农民因政府未公告即征收而向法院起诉。在农民提起诉讼之后，政府才在胡夏山等109人所在村组张贴了征收土地公告及补偿安置方案公告，法院认为政府已经履行了相关法定职责，农民的利益已经得到实现，未产生实质性不利影响；政府原不履行征收土地公告法定职责问题已得以纠正，胡夏山等109人坚持要求判决确认违法的实际意义不大。

三、征地公告是否可诉

【裁判规则】征地公告并未对当事人的权利产生直接影响，不可诉。

【案件索引】（2018）最高法行申2454号

【法院观点】某区政府发布涉案土地征收公告，决定依法征收某街道相关集体土地，并对征地实施部门、征地范围、征地补偿依据标准、办理征地补偿登记的期限、地点等予以了公告。从该公告的内容来分析，其并未直接设定窦祖秀、朱惠萍的权利义务，并未对他们产生实际影响的效果，其法律效果还须通过直接设定其权利义务的土地征收决定、土地征收补偿决定等行政行为加以实现，故该征地公告不具备直接、对外发生法律效果的特点，不可诉。

四、被告是否适格

【裁判规则】当事人对由省政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。

【案件索引】（2018）最高法行申2880号

【法院观点】陕西省人民政府于2011年1月7日作出的陕政函[2011]14《陕西省人民政府关于同意渭南市经济技术开发区为省级开发区的批复》，批准成立渭南经开区管委会。中共渭南市委办公室、渭南市人民政府办公室于2012年6月20日印发渭市办字﹝2012﹞58号《渭南经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案》（试行）确定渭南经开区管委会对包括辛市镇等乡镇在内的托管区域实施行政管理。据此，渭南经开区管委会具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，应为本案适格被告。张永等10人不服渭南经开区管委会作出的13号决定，同时起诉市人民政府和区管委会，原审法院认定其针对渭南市政府的起诉属于错列被告，驳回其对市政府的起诉，并以渭管委会为被告对被诉征收决定进行实体审理并无不当。

五、对补偿标准不服能否直接起诉

【裁判规则】对补偿标准不服，应由行政机关先行裁决。

【案件索引】（2018）最高法行申11111号

【法院观点】本案中，刘桂涛认为其承包的土地应当按照农用地补偿标准进行补偿，而不应当按照未利用地的标准补偿，其实质是对土地征收实施过程中确定的土地补偿有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。” 一审、二审法院据此裁定驳回刘桂涛的起诉，并告知其应当先依法申请行政机关裁决，在认定事实和适用法律上并无不当。

六、起诉是否超过起诉期限

【裁判规则】行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者诉期的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者诉期之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

【案件索引】（2017）最高法行申7989号

【法院观点】本案中，2006年涉案集体土地被依法征收。傅栋燕、傅栋亚当时即已知晓征地补偿安置政策及具体实施情况，二人自述已领取了相关补偿款项。傅栋燕、傅栋亚于2016年提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。关于傅栋燕、傅栋亚认为应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限的规定，该规定仅适用于当事人一直不知道行政行为主要内容的情形，二十年内一旦当事人知道或者应当知道被诉行政行为主要内容的，当事人的起诉期限就不再适用二十年最长期限的规定。

第四部分 律师建议

土地征收行为会涉及到行政诉讼的原、被告资格认定、起诉期限把握、管辖法院确定、征收流程梳理、法律适用等繁多庞杂的问题，几乎可能涉及到行政诉讼的全部问题，一定要对集体土地征收的各个环节及流程精准把握，同时熟悉行政诉讼的专业知识，在法庭上和对手竞技才能够立于不败之地。

故本文针对集体土地征收案件，也给被征收人及代理人提出如下几点建议：

1、及时维权，避免超过起诉期限

因被征收人维权意识虽然较强，但法律专业知识欠缺，切记仅仅通过信访的方式维权，或者对行政机关的征地行为采取一律不配合不理会的方式消极维权，最终造成了逾越起诉期限，双方争议无法进入诉讼渠道，借助于司法救济妥善解决的可能。

2、找对被告，避免程序空转

征收程序涉及多个部门，有时是国土部门，有时是省政府、管委会、县政府、街道办，因此找准被告极为重要。如果确定被告有误，则应当接受法院的指引，及时修改诉状，变更被告，首先让诉讼进入实体审查，避免起诉被驳，空走程序，无助于纠纷的实质解决。为了提高审级多列被告，为了阻止征收乱列被告，均不属于理性维权、专业维权应有的处理方式。

3、抓准重点，避免事半功倍

集体土地征收的全部流程包含多个行政行为，针对哪个行政行为提起诉讼，才是维护自身合法权益的正确打开方式，避免眉毛胡子一把抓，随意信访，随意申请政府信公开，随意起诉，并不能解决具体问题，反而可能造成错失起诉期限，诉讼被生效裁判拘束等等不利的窘境。提起诉讼必须抓准重点，有的放矢，做到诉则有功。

来源 | iCourt法秀

作者 | 宋静 许园园 唐春 

广东诺臣律师事务所

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