律·战疫|疫情之下的国家赔偿
编者按
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新型冠状肺炎，自2019年岁末官宣至今已肆虐了一个多月，疑似病例和确诊病例也与日俱增。于政府而言，防疫控疫已经成为当前最大的行政问题，更是出现了武汉封城、大理扣押口罩物资、多地交通阻断等特殊时期的防疫措施。
疫情发生时期的防疫行政行为，既需要出于应急需要的高频度行政措施，又需要遵循法定程序的依法行政。
在实施这些行政措施的过程中，行政机关出于防疫需要，导致行政相对人人身或财产等合法权益受到损害的，就可能获得国家赔偿。
从法律体系上而言，国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿，但刑事赔偿主要是指公安机关或检察机关错捕，人民法院错判导致的司法赔偿，相比较行政机关在管理过程中造成的赔偿，具有滞后性，目前暂不讨论。因此，全文主要以行政赔偿为例来展开。
防疫中的哪些行政行为，可能获得国家赔偿？
行政机关在疫情防控过程中，为了应对复杂的局面，可能需要出台各种防控措施，受到这些行政措施的影响，我们可以申请国家赔偿，或者向法院提起诉讼来主张赔偿之诉的，主要有以下几种情形：
一、行政机关发布重大突发卫生公共事件响应或封城公告的行为
当事人如果认为因行政机关宣布重大突发卫生公共事件响应，或者采取了暂停交通的封城措施，导致其生活出行或生产经营受到不利影响，欲通过行政诉讼及国家赔偿的途径寻求救济，需要明确，行政机关发布重大突发卫生公共事件的公告，以及暂停交通的封城措施公告属于针对不特定对象作出的抽象行政行为，依法不能针对该公告行为提起行政诉讼，也就不存在赔偿的问题。
当然，如果当事人以行政机关依据前述公告采取的具体防控措施，违法侵害其合法权益为由提起行政诉讼并要求赔偿，可以在针对具体的防控措施提起诉讼的同时，一并提出对前述公告的合法性进行审查的请求。
二、行政机关实施防疫强制措施
如行政机关依照封城公告拦截进城车辆、采取强制检查等行为；查封扣押或销毁当事人养殖的可能传播疫情的动物；强制隔离疑似病例；强制收治感染病例等措施的，当事人对于因执法人员违法或者不当的行为造成人身损害，或者和疫情无关的财产受到损失，也可以请求国家赔偿。
三、行政征收征用行为
行政机关在疫情突发的情形下，根据应急行政的特点，可以出于控制疫情的目的，对当事人的房屋、交通工具、防疫物资等财产采取紧急征收或征用，但应当事先给予当事人补偿，且对于征用的财产使用完毕后可以归还的应当归还，不能归还的应予补偿。
需要说明的是，征用征收属于直接剥夺当事人所有的财产权利，启动时应当谨慎，少用慎用。
例如：大理市对运往重庆的口罩紧急征用，从行政职权上来讲是没有问题的，但在全国疫情防控的大背景下，大理市紧急征用措施的启动以及征用数量一来显得很不合理，二来未主动给予补偿而是让当事人去申请也是可能存在违法。
需要补充说明的是，个别观点认为根据《中华人民共和国传染病防治法》，行政机关仅能征用本行政区域内的物资，因此大理市征用运往其他省份的口罩，属于越权，笔者不敢苟同。虽然该案中的口罩属于运往其他省份的物资，但仍在大理市行政区域内，主张运输过程中物资不属于当地行政区域内，应当是一种不当的限缩解释，反推一下，假如其他省份没有抗疫需要，大理市是否仍无权征用，可能无须争论。
因此，行政机关因征收征用措施不当造成当事人财产损失，或者未经补偿采取征收征用措施的，当事人可以请求国家赔偿。
四、行政处罚行为
行政机关在疫情防控期间，有权对当事人拒不遵守防疫要求，发布虚假疫情信息，拒不配合行政检查，拒不配合征收征用，故意传播疫病等违法行为作出行政处罚。当事人存在违法行为的，行政机关需要根据《行政处罚法》等相关程序的规定，予以处罚。
如果因行政机关的处罚存在违法或者不当造成当事人人身或财产损害的，也有权请求国家赔偿。
五、因行政防疫措施影响民事行为
行政机关采取防疫措施，可能导致民事行为迟延或行为不能，造成当事人财产损失的结果。
如因交通阻断措施导致合同标的物迟延交付，货款无法收回等等。部分当事人认为造成损失的原因不在于合同相对方，而在于行政机关采取了管控措施所致，故存在是否可以请求国家赔偿的疑问。
这种情况下，行政机关采取的管控措施只是民事行为迟延或不能的外部因素，当事人的损失一般还是会限制在民事法律关系之中处理，通过民事诉讼的途径解决。特定情况下才可能存在民事行为和行政行为混合作用或者混合过错的问题，此时存在的赔偿问题，就需要结合具体个案来分析。
如何才能获得国家赔偿？
一般来说，行政机关出于防疫需要作出行政行为导致当事人人身或财产损失才会承担赔偿责任。想要获得国家赔偿，需要满足以下4个构成要件：
1、作出行为的主体是行政机关；
2、该行政行为违法；
3、当事人的人身或财产产生了损害的后果；
4、该损失后果与违法行政行为之间存在因果关系。
只有全面满足这4个要件，并需提供相应的证据予以证明的，才能获得行政赔偿。
一、防疫行政主体的认定
国家赔偿中的行政赔偿责任是由于行政机关或者行政机关工作人员的违法或不当的职务行为导致的，因此，导致行政赔偿责任的主体必须是行政机关或行政机关的工作人员。
但在具体案件中，往往并不局限于纯正的行政机关或其工作人员，有时可能是法律法规授权的组织或个人作出的行为，有时可能是行政机关委托的个人或组织作出的行为，有时可能是一个临时成立的机构作出的行为。
如各地临时成立的防疫领导小组，应当是在当地政府的主导下，组织协调卫生、市场监管、交通等机关共同组成的，如果发生国家赔偿责任，应当以组织成立临时机构的政府为行政赔偿责任承担的主体。如果采取防疫措施的村委会或者个人导致当事人损失的，那就属于民事赔偿责任而不会产生国家赔偿责任。
二、防疫违法行政行为的确定
行政赔偿责任是由于违法或不当的行政行为造成的，因此，应当准确确定行政机关出于防疫需要作出行政行为存在违法之处。
如市场监管部门在查封与疫情相关的产品时超范围扣押，公安部门在维护防疫秩序时措施不当，食药监管部门未经有效鉴定销毁涉嫌伪劣药品，乡政府采取暴力措施驱散积聚人群等等情形。
违法行政行为或者是实施主体缺乏行政职权，或者是认定的案件事实不清，或者是行为严重违反法定程序等等。微信视频上流传的执法人员对部分休闲场所的麻将桌采取暴力的方式摧毁，实际上应当采取驱散人群或者查封场所及设施的方式禁止多人聚集，而不能直接暴力毁坏当事人的财物，视频中的执法行为应当属于违法行政行为。
三、当事人的合法权益受到损害
行政赔偿责任产生的必要条件之一是当事人的合法权益受到了实际上的损害。
如市场监管部门扣押当事人的鲜活商品未采取妥善措施导致变质变坏，公安部门采取强制措施不当导致当事人身体受伤，交管部门维持交通秩序导致车辆损害等情形。当事人的受损的权益必须是合法的，如市场监管部门扣押的货物可能导致疫情的传播而被销毁，则不属于当事人的合法权益，多人集聚利用麻将赌博，则麻将成为赌博工具应当予以没收或销毁等不属于合法的权益受到损害的，同样不能获得行政赔偿。
四、防疫违法行政行为和当事人合法权益损失结果之间存在因果关系
当事人的合法权益受到损害，必须和行政机关采取的防疫行为违法之间存在因果关系，缺乏因果关联的情形下，即便出于防疫需要作出行政行为违法，仍未必产生行政赔偿责任。
如卫生部门未听取当事人意见扣押其与疫情相关的财物，但当事人采取争抢的方式抗拒扣押导致财物受损。又如，乡政府在公路上拦截路过车辆进行防疫检查，被检查车辆被其他车辆撞坏等情形。虽然行政机关的出于防疫需要作出行政行为存在不当，但造成当事人财产损失的直接原因其他作用力所致，和出于防疫需要作出行政行为违法之间缺乏关联，故不产生行政赔偿责任。
获得国家赔偿的程序有哪些？
结合《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》《国家赔偿费用管理条例》《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释（一）》等相关规定，目前，当事人请求国家赔偿中的行政赔偿责任主要有两种途径。
一、违法行为确认的同时一并提起赔偿请求（一并提起赔偿之诉）
当事人请求行政赔偿的前提是行政机关作出的出于防疫需要作出行政行为被确认违法，进而请求行政赔偿。
因此，当事人认为行政机关出于防疫需要作出行政行为侵害自身合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼，请求撤销、变更或确认被诉行政行为，同时提出赔偿请求。
人民法院应当在审查被诉行政行为是否合法的基础上，确定是否存在行政赔偿责任。如果被诉行政行为合法，则不存在行政赔偿责任，如果被诉行政行为违法，则需要审查被诉行为的违法和当事人主张的损害事实之间是否存在因果关系，来确定是否赔偿。
二、违法行为确认后再提起赔偿请求（单独提起赔偿之诉）
当事人请求行政赔偿，还可以先单独提起行政行为违法性确认之诉，待人民法院针对被诉行为的合法性审查完毕之后，再依据裁判结果提出赔偿请求。
当然，违法行为得到确认，并不局限于人民法院对被诉行政行为作出撤销、变更或确认违法的裁判，行为机关自己承认违法，或自行撤销其行政行为，以及行政复议机关撤销、变更或确认违法的复议决定，均可视为行政机关的违法行为已确认的事实。
一旦行政机关的行为违法性得到确认，当事人就可以向行政机关申请赔偿，对行政机关不答复、不赔偿或对赔偿数额有异议的情形下提起赔偿之诉，亦属于单独赔偿诉讼。
目前，司法实践中对于经人民法院判决确认被诉行政行为的违法性后，当事人提起单独赔偿诉讼前，是否需要履行先向行为机关申请赔偿的程序判法不一。有的法院认为不需要向行政机关提出申请，可以直接向人民法院提赔偿之诉，有的法院认为应当先向原行为机关申请赔偿，原行为机关不答复、不赔偿或对赔偿数额有异议的，才可以提起赔偿之诉。
上述两种请求行政赔偿的途径各有优劣：
第一种请求法院确认防疫行为违法的同时一并提起赔偿，该途径案件事实清晰，财产举证准备充分，能一次性节约时间成本，一并提起，一鼓作气。大部分案例都是走这条路径。
第二种先等行政机关出于防疫需要作出的行政行为被确认违法后再提行政赔偿，这个途径在案件相关证据材料并未完全收集到位，请求赔偿的财产金额证据还需进一步准备之时，可先行走第一步，节约精力成本。若法院认为防疫行为不违法，则无需再花精力收集遭受损失的证据，走赔偿之诉。
当事人可以根据个案情形选择适用。
国家赔偿的额度及时效
当事人因为行政机关的违法行为遭受了损失，并不意味着当然会获得赔偿。
一、赔偿额度
根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对于当事人因行政机关或行政工作人员的行为违法导致合法权益受损的，我国目前的国家赔偿机制应当给予适当赔偿。
但何谓适当赔偿，其实标准并不十分明确。标准的说法是只赔偿直接损失，不赔偿间接损失，只赔偿现实损失，不赔偿预期损失。
但其实何谓直接间接现实预期的理解，同样可能各执一词。一般情况下：
人身损害的赔偿标准可以参考民事侵权造成人身伤害的赔偿计算标准。
财产损害可以进行评估，无法评估的则参照取得财产的成本价再考虑折旧因素，特定情况下只能由人民法院酌情确定。
二、赔偿时效
当事人可以在多长期限内主张行政赔偿，应当结合当事人采取的不同索赔途径加以确定。
1. 一并提起赔偿之诉
如果当事人若选择确认违法的同时一并请求赔偿的，根据 《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，此时应当遵循行政诉讼法的起诉期限的规定。
即行政机关在作出被诉行政行为时已经告知了当事人诉权诉期的，当事人应当自知道或应当知道行政行为之日起6个月内提起诉讼及赔偿请求。如果行政机关未告知诉权诉期的，当事人应当自知道或应当知道行政行为之日起1年内提起行政诉讼及赔偿请求。
一并提起确认行为违法及赔偿时效图
2.单独提起赔偿之诉
如果行政机关的行政行为已经被确认违法的，需要根据确认违法的机关的不同，计算提出赔偿请求之诉的时效。
一是如果行为机关依据当事人的申请，自行确认其行为违法，但未予赔偿或者当事人对赔偿数额有异议的，应当在收到行为机关的决定书之日起三个月内提起赔偿之诉。
二是如果行政机关出于防疫作出的行为经由复议或诉讼途径确认违法的，则当事人应当在确认违法之日起两年内提出赔偿请求。而在该两年期限内，只要当事人向行政机关提出赔偿请求，则应当在行政机关两个月内未作出答复，或者作出了不予赔偿决定，或者当事人对赔偿数额有异议的情况下，应当在知悉行政机关处理结果之日起三个月内提出赔偿之诉，逾期则无法再获得赔偿。
此处两年的起算点，在司法实践中，出于对权利人的保护，法院会通过对申请人是否知道行政机关职权行为、损害、职权行为与损害之间对因果关系的整体把握，具体从申请人收到行政机关作出的撤销、变更原具体行政行为决定之日，或申请人收到生效的行政复议决定或行政判决、裁定确认违法之日起计算请求赔偿时效2年。
单独提起行政赔偿时效
结语
当前疫情防控当为第一要务，国家有难，匹夫有责。希望我们众志成城，共克时艰，战胜疫情！荐阅读律·战疫|疫情防控期间财税法律业务问答
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