律谈 |《广东省省属企业投资监督管理办法（试行）》主要看点
2020年2月27日，广东省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“省国资委”）印发《广东省省属企业投资监督管理办法（试行）》（粤国资规划〔2020〕8号）。新版《广东省省属企业投资监督管理办法（试行）》（以下简称“新版《管理办法》”）按照投资的先后顺序分为总则、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、责任追究几个部分，与《中央企业投资监督管理办法》的结构相同。与旧版《广东省省属企业投资监督管理办法》（以下简称“旧版《管理办法》”）相比，新版《管理办法》的结构更加清晰明确，主要看点还包括取消了国资委审核制度而仅保留了负面清单制度。
一、新版《管理办法》明确将省属企业
“下属企业”纳入监管范围
新版《管理办法》第二条规定，“本办法所称投资是指省属企业及其下属企业在境内外从事的固定资产投资……”，而此前旧版《管理办法》未明确省属企业“下属企业”是否纳入监管范围。
我们理解，下属企业指具有产权控制关系的子企业，并未排除被投资的有限合伙企业。
二、对承担重大工程建设项目
的省属企业提出更高的监管要求
根据新版《管理办法》第二条相关规定，“本办法所称省重大工程建设项目是指列入省重大工程建设项目总指挥部重大项目清单的交通、水利、能源、环保、产业等领域的项目。”
第三条规定，成立省国资委重大工程建设项目工作领导小组，做好省属企业重大工程建设项目推进工作的指导服务和考核工作并列举了九条具体工作范围。第四条规定承担省重大工程建设项目的省属企业应建立省属企业重大工程建设项目推进落实机制，落实项目建设，并列举了七条工作要求。
综上所述，对于承担重大工程建设项目的省属企业，省国资委提出了更高的监管要求。然而，这并不意味着突破了省属企业是投资活动的决策主体、执行主体和责任主体，应依法自主经营并承担相应责任的核心观念，仅是在监管层面对其提出了更高的监管要求。
三、取消国资委审核制度
而仅保留负面清单制度
旧版《管理办法》第十四条规定，“投资项目实行分类、分级管理。主业范围内投资项目原则上由企业根据本企业投资管理制度规定的决策权限及程序决策；须报省国资委审核的范围包括：（一）投资额达到企业上年度期末归属于母公司所有者权益50%或以上的投资项目，或上年度期末资产负债率超过70%的企业投资额1亿元人民币或以上的投资项目；（二）运用信托、期货或其他金融衍生品、委托理财等金融工具支持主业发展且时点余额达到企业上年度期末归属母公司所有者权益5%或以上的投资项目；（三）与非国有资本合作但非绝对控股也非实际控制人、且投资额3,000万元人民币或以上的投资项目；（四）境外投资项目（包括以个人名义持股设立公司）；（五）省国资委另行规定需审核的其他投资项目。其中：1.纳入国家、省建设规划的重大基础设施建设、政策性项目；2.购买在中国大陆总资产超过2万亿人民币的商业银行发行的最低风险等级理财产品；3.航运集团、粤海控股、南粤集团在香港、澳门地区投资额未达到本条第（一）、（二）、（三）款规定的投资项目；4.境外企业投资额1亿元以下的技术改造项目，不需报省国资委审核。”
新版《管理办法》第六条规定，“省属企业投资项目按《广东省省属企业投资项目负面清单》（“《负面清单》”）实行监管，省重大工程建设项目等国家或广东省政府确定省属企业参与的投资项目除外。负面清单内容保持相对稳定，并适时调整。”此外，《负面清单》规定了十七条禁止投资的范围。
在新版《管理办法》印发前，广东省人民政府国有资产监督管理委员会亦印发《广东省省属企业投资项目负面清单（试行）》（粤国资规划〔2019〕2号）。因此，对于省属企业投资的监管逻辑为负面清单制度+报国资委审批制度。新版《管理办法》印发后，对于省属企业投资的监管逻辑改为负面清单制度，取消了国资委审批制度（根据国家和省的相关规定明确由省国资委审核批准的国有股东受让上市公司股份行为除外）。即省属企业禁止投资负面清单规定的范围，对于未处于负面清单规定范围的，省属企业可自行进行投资决策，无需再报国资委审批。
取消国资委审批制度而仅保留负面清单制度明确了国资委的监管底线，也为省属企业投资行为划定了红线，把省属企业不能投资于哪些行业或哪些公司阐释的较为清楚，有助于提高省属企业投资决策流程，减轻其投资时的顾虑，有助于建立省属企业是投资活动的决策主体、执行主体和责任主体，应依法自主经营并承担相应责任的核心观念。
此外，新版《管理办法》也保持了与《中央企业投资监督管理办法》相同的监管逻辑。与《中央企业投资监督管理办法》不同的是，新版《管理办法》并未于《负面清单》中设置特别监管类的投资项目（即报国资委履行出资人审核把关程序），原因在于其将《中央企业投资监督管理办法》中规定的特别监管类的投资项目亦纳入了禁止投资范围。此外，新版《管理办法》规定的《负面清单》较《中央企业投资监督管理办法》规定的《负面清单》更为严格，纳入禁止投资的范围更广。
然而，无论新版《管理办法》亦或是旧版《管理办法》，对于《负面清单》中规定的禁止投资范围都较为宽泛，并没有一个较为恰当的评判标准。在实际操作中可能会造成一些困惑。例如，《负面清单》规定“三、禁止不符合省属企业集团功能定位、发展战略和规划的投资项目。十、禁止未按规定完成必要的论证及决策程序、不符合投资管理制度的投资项目。”等，都没有规定一个量化的评判标准。这不仅会造成省属企业投资时的顾虑，而且会延长投资决策流程，与新版《管理办法》的核心观点亦不相符。
四、明确省属企业通过基金
进行投资相关问题
（一）通过新设基金进行投资
新版《管理办法》第九条规定，“省属企业新设基金须报省国资委审核。市场竞争类省属企业原则上不得通过新设基金方式进行主业投资。”《负面清单》第五条规定，“禁止通过新设基金、委托贷款等金融方式进行非主业投资。”
新版《管理办法》对于省属企业新设基金进行投资进行了较大的限制。就主业投资而言，省属企业只能进行投资非市场竞争类项目。此外，其禁止通过新设基金进行非主业投资。
（二）通过已设基金进行投资
旧版《管理办法》第十五条规定，“企业所投资的基金，且本企业以外的出资额不低于基金规模三分之二的，基金的具体投资项目按基金章程约定的权限及程序决策，不需另行履行项目审核程序。”
新版《管理办法》删除了本条规定。有鉴于此，若省属企业所投基金属于“下属企业”范畴的，其亦受新版《管理办法》限制，履行相关程序并遵守相关制度。然而，鉴于新版《管理办法》已经取消了国资委审批制度，因此我们理解，其主要应遵守的制度为负面清单制度。因此对一些私募基金而言，若其拟接受省属企业投资且投资比例较大可能会被纳入其“下属企业”范畴的，应着重考量其投资决策流程与投资范围是否符合新版《管理办法》的相关规定。
五、进一步明确投资事中与
事后管理责任
（一）投资事中管理责任
新版《管理办法》进一步明确了投资事中管理责任，规定了投资项目应明确项目责任人；投资项目实施过程中出现国家政策调整、投资条件恶化、投资方案发生重大调整等情况时的处理机制；责任主体；加强对投资项目实施过程的管理；需要定期将投资项目投资实施情况通过省属企业投资项目信息系统报送省国资委等。
（二）投资事后管理责任
新版《管理办法》进一步明确了投资事后管理责任，规定了下一年度3月31日前将年度投资计划执行情况和主要投资项目情况进行总结并报送省国资委；省属企业组织实施本企业的项目后评价；省重大工程建设项目的完成情况纳入省属企业负责人经营业绩考核等。
新版《管理办法》进一步明确投资事中与事后监管，有助于明确省属企业应对投资活动建立长效管理机制和激励机制，根据发展战略和规划，着眼长远开展投资,夯实发展基础,避免短期行为,对积极投资带动企业持续健康发展。
文 | 陈洲 赵宇轩北京德恒（广州）律师事务所