走近民法典|民法典实施与地方优化法治化营商环境的新实践
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）是新中国第一部法典，开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义。民法典中一系列关于市场主体财产、法律地位和发展权利的规定，为市场主体坚定信心、稳定预期、激发创新活力提供了重要支撑。广东省广州市作为千年商都，作为国家重要中心城市和国际商贸中心，始终保持法治营商的精神理念，不断完善营商制度体系、转变政府职能、规范文明执法，为市场主体生存和发展营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。
一方面，民法典是公民权利的保障书，全文共计七编1260条，都是围绕着规定民事权利的类型、内容、救济而展开，规定了广泛而全面的人身权益与财产权益，为维护和实现公民权利提供了保障。另一方面，民法典也为政府公权力的规范行使提供了重要法律依据。物权编规定的所有权、居住权等极大丰富了人民的财产权利，人格权编将人格权保护提升至前所未有的地位，继承权编最大限度地保障了自然人的私有财产继承权益，侵权责任编则规定了各类民事权益的救济方式。可以说，民法典就是一部公民权利宝典。而行政机关具有“双重角色”，既是民事权利的主体，又是国家行政管理的主体，维护和实现人民群众的人身权利和财产权利，离不开行政机关积极主动、依法全面履行职责。
近年来，广州市持续推动简政放权和事权下放，累计精简行政权力事项7917项，累计清理296项市级行政审批中介服务事项，将与社会民生密切相关、群众需求强烈的市级176项行政职权和121项公共服务事项调整为由区实施，极大地便利了群众和企业就近办事。持续深化商事制度改革，全国首创“人工智能+机器人”全程电子化“无人审批”登记服务，推行“互联网+开办企业”服务，探索开办企业“全链条”服务新模式，开办企业时间最快0.5个工作日完成，极大方便了群众和企业参与商事活动。深入优化“一窗受理、综合服务”改革，37个部门共1220项政务服务事项纳入“一窗”综合受理，有效提升办事服务效率。出台《广州市政务信息共享管理规定》，11个区和14个部门的2000多项事权实现互通共享。在全市范围内开展证明事项专项清理，取消市级证明事项351项、区级证明事项86项，减证便民实效全国领先。
下一步，广州将以民法典的出台为契机，以改革创新为突破口，以保障和实现公民权利、优化营商环境改革为立足点，深刻把握好行政机关在《民法典》实施中的双重角色，进一步转变政府职能，划清权力界限，推动法治政府、服务型政府建设，依法全面履行法定职责，推动民法典相关制度在广州落地生根。一是强化对标对表。全面对标国家“放管服”改革的新部署新要求，全面谋划推进战略性、创造性改革，加大重点领域改革事项的统筹协调，着力提升改革方案的系统性、整体性和协同性，确保“放管服”改革决策部署在广州落地生根。二是强化创新引领。以制度创新为核心，以营商环境改革为牵引，协调推动商事制度改革、审批制度改革、政务服务改革等。三是强化宣传推广。综合运用传统媒体和新媒体等多种渠道和手段，深入解读《民法典》及相关改革创新举措，加大对改革经验的复制推广和宣传力度，为转变政府职能、优化营商环境营造良好社会氛围。
《民法典》中有相当多的内容涉及行政法规范，如民政部门履行监护职责（第34条），市场监管部门履行市场监管职责，法人的成立、变更、终止、清算等行政登记职责（第58条、第64条、第70条、第72条、第73条），以及不动产登记机构履行居住权登记职责（第368条）等。各级行政机关履行职责、行使职权必须明晰自身行为和活动的范围和界限，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利。
近年来，广州全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，即行政执法“三项制度”。截至目前，各级行政执法主体已公开各类执法信息91.2万余条，首创的“行政执法数据年报公示制度”获国务院和司法部的肯定，自2019年起向全国推广。落实行政执法自由裁量权基准制度，审查规范行政处罚自由裁量权标准882项。在全国率先推行免强制清单制度，已在交通运输市场、文化广电旅游领域，明确可免处罚或免强制轻微违法行为93项，现正拓展到市场监管、安全生产、城管、住建、发改等行政执法领域。
下一步，在加强严格规范公正文明执法工作中，广州市将主要做好以下三个方面工作：一是加强民法典和行政执法业务学习培训。组织有针对性的民法典学习培训，把握好民法典对于行政执法的新要求，转变执法理念，牢固树立法治思维和程序意识，在行使权力上慎之又慎，在自我约束上严之又严，切实提高行政执法能力和水平。二是全面梳理研判。对民法典中涉及行政法律规范的内容进行系统全面梳理，研判民法典实施对全市行政执法工作可能产生的影响，对执法依据、执法职权范围等方面规定进行修改调整，及时完善权力清单、责任清单。三是深化实施包容审慎监管执法。行政执法部门既要严格执法保障民商事活动规范有序开展，也要建立具有弹性的包容审慎监管执法制度，在保障交易安全、维护市场主体公平公正竞争的市场秩序等方面发挥更加积极的作用。
《民法典》中合同编属条文数量最多、变动幅度最大、复杂程度最高、裁判运用最多、对经济生活影响面最广的一编。共计526个条文，约占《民法典》条文总数的41.7%。《民法典》合同编是合同领域的基本法，既强调合同自由原则又注重合同正义价值，尤其是契约精神和诚实信用，为处理好市场主体权利与政府权力的关系提供了全新视角。
目前，行政机关参与社会管理的方式和途径越来越多，当行政机关作为平等民事主体，选择通过合同形式参与经济社会活动时，必须严格遵循《民法典》第6条公平原则、第7条诚实信用原则、第8条公序良俗原则，在订立合同时要按照法律法规合理发出要约，做到时间适当、价格合适，不得利用优势地位订立显失公平的合同（第494条），应当根据合同性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务，依法承担违约责任，自觉履行人民法院生效裁判（第509条、第577条），不得“新官不理旧账”，未依法履行合同义务的应依法承担相应责任。
其实，早在2012年，广州市为规范政府合同行为、防范政府合同风险、避免和减少纠纷，就制定出台了政府规章《广州市政府合同管理规定》，从政府合同的磋商与起草、合同的签订与履行、合同纠纷处理到合同档案管理的全过程进行了规范，当时在国内尚属首例。自《广州市政府合同管理规定》出台以来，审查政府合同超过1600份，涉及合同标的金额超过1.8万亿元人民币，如地铁设备采购合同、土地房屋征收协议、重点项目投资建设合同、中外合作经营企业合同等，对合同主体资格、法律强制性规定、合同权益实现方式、合同风险和法律责任防范、合同纠纷解决等进行合法性、合理性及公平有效性审查，有效防范了合同风险并减少纠纷，保障了国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的有效利用。
下一步，广州将严格贯彻《民法典》契约精神和诚实信用原则，正确处理好市场主体权利与政府权力的关系，不断增强规则意识。当行政机关作为平等民事主体参与市场交易时，坚守合同自由、诚实信用等基本原则，严格遵守市场交易规则和合同约定，严格履行与公民、法人和其他组织约定的各种义务，严格兑现向人民群众作出的政策承诺，为全社会作出表率，以政务诚信带动社会诚信。一是引入第三方力量参与政府法律事务，鼓励律师事务所、法律顾问积极参与政府法律事务，有效解决行政机关参与民商事活动能力不足的问题，为行政决策、重大项目实施提供有力法治保障。二是严格做好政府合同合法性与合理性审查，将合法性审查作为政府合同法律事务的核心，兼顾公平性、合理性等《民法典》规定的其他原则和要求，对合同项目的决策程序、资金使用、法律风险、法律责任、纠纷解决等提出具有操作性的工作建议，确保政府重大合同项目依法依规顺利进行。三是做好政府合同后期管理、合同履行等工作，行政机关应当严格遵守和履行合同协议，未依法履行合同义务的应依法承担相应责任。
《民法典》总则编规定了平等、自愿、公平、诚信、守法和公序良俗、绿色原则，这些都为行政机关协调处理矛盾纠纷提供了遵循。行政机关在化解矛盾纠纷时，要善于运用法律手段，更要注重运用调解、和解手段，把实施民法典作为健全完善矛盾纠纷多元化解机制的重要契机，通过准确适用民法典，综合运用人民调解、商事仲裁、商事调解等多元化纠纷解决机制，加强法律援助、司法救助，通过社会力量、专业组织、专门机构解决民商事纠纷。
近年来，广州市不断完善矛盾纠纷多元化解机制，建立健全诉调、访调、警调等对接工作机制，开展线上人民调解与司法确认对接试点。全面铺开信访调解、律师调解、涉外调解和商会协会调解工作，率先在全省设立“广州市人民来访接待厅人民调解工作室”，打造赖英艳等以个人命名的调解工作室31个。建立涉外纠纷多元化解模式，组建涉外调解志愿者队伍和法律专家库，选聘港澳调解组织和特邀调解员，全国首邀香港执业大律师调解涉外商事案件。加强行业性专业性人民调解组织建设，成立粤港澳大湾区知识产权调解中心和广州国际商贸商事调解中心，设立广东省首家知识产权纠纷人民调解委员会，建立专职人民调解员队伍和以案定补制度，全市行业性专业性人民调解委员会达87个。2017年至今，全市各类人民调解组织累计调解矛盾纠纷约22万件，调解成功率达99.23%，涉及金额约61.18亿元。
下一步，广州将在矛盾纠纷化解方面将注重三个提升：一是提升化解矛盾纠纷的能力。学习领会民法典新精神、新规定，如民法典对夫妻离婚(第1079条)、继承人遗产分割(第1132条)等问题均提出可以进行调解，要把掌握和运用民法典作为履行自身职责、做好群众工作、推动改革发展的重要本领，不断提高维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的能力和水平。二是提升基层法治化治理水平，从源头上减少矛盾纠纷。继续扩大公共法律服务覆盖面，推进“一村（居）一法律顾问”“一园区一法律顾问”“一专业市场一法律顾问”等惠民助企工程，在法律咨询服务中宣传民法典，引导当事人更多运用调解方式妥善化解民事纠纷。三是提升化解矛盾纠纷的效果。进一步完善矛盾纠纷多元化解机制，综合运用人民调解、商事仲裁、商事调解等，增进有关当事人之间的相互理解和信任，切实做到定分止争。
文|龙晓林 广州市律师行业党委专职副书记
来源|学习强国
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