杂谈▏事业单位改革，为什么这么难改？

溪流之海洋人生 2021-10-08

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其实中国的事业单位改革早已不是新鲜事，如果从1992年首次提出逐步建立健全分类管理的人事制度算起，中国的事业单位改革已经走过了二十多年的路程，但此项改革一直就是只摸石头不过河，甚至多次反复，中国的事业单位改革为何如此之难？

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目前，事业单位改革存在范围广、难度大、影响多的特点，不是简单的减人、减机构、甩包袱。牵扯事业单位前途和命运和改革有两项：

一项是2019年3月前全国省市县要求全面完成的新一轮机构改革中，涉及到职能划转的事业单位，这主要是和政府机构改革相关，是随着政府行政机关职能划转，而随之改变。

另一项改革是事业单位分类改革，事业单位分类改革试点也有近10年的时间了，到目前为止，2017年《事业单位分类改革方案》基本确定，大原则和方向也确定了，大多数地区完成了各地辖区内事业单位分类基础工作，除一些因职能划分不清而暂不分类的单位之外，其它事业单位是归行政类、生产经营类、公益一类、公益二类，都非常清楚，也经过几上几下，得到上级机构编制部门所属的事业单位管理局的核准。高校和县级以上公立医院目前在试点保留事业单位属性，取消事业编制。在2020年前，事业单位分类改革要求全部到位，因行业改革，目前部分事业单位已经改革完成。

壹

事业单位分类改革中，许多试点地方事业单位改革已经完成，其它地区分类方案和分类目录已经确定、核准，部分改制为企业的事业单位也基本改到位，包括大部分自收自支类事业编制类型从2014年开始陆续取消。但事业单位改革进展不平衡，大多数地区只是完成了分类，具体改革也只是部分公益二类和生产经营类基本确定，其它事业单位基本没什么变化。

⑴行政类事业单位：

是指行政监管类和行政辅助类，以及部分行政委托类事业单位，按照政策规定，其职能划归机关，今后不再设立行政类事业单位，但从目前实际情况来看，由于基层行政机关单位数额限制较死，行政编制只减不增，本来行政编制就少，这几年还因为机构改革和控编减编取消了不少，因而这类事业单位改革的最终去向，是基本保持不变，只是今后不再增批该类事业单位。

⑵公益一类事业单位：

是指由国家设立的医疗卫生、教育、科研等承担基础性公共服务职能、没有收费职权的事业单位，这类事业单位改革的去向是基本保持不变，是事业单位改革过程中影响最小的类型。公益一类事业单位，也是参公事业单位集中分布的类型，除过党群团机关之外，所有的参公事业单位，基本上都属于公益一类事业单位，但并非所有的公益一类事业单位都能够参公。除乡镇卫生院外，公益一类事业单位基本上都是全额供给的地方财政拨款单位。当然全额、差额是事业单位分类的另一种方式，和是否公益一类还是公益二类联系不大，也没有什么可比较的地方。

⑶公益二类事业单位：

是指有收费职能的公益类事业单位，其改革方向是：其职能如果能被社会或者市场所代替，将会被推向市场，参与公平竞争，如果职能不能被社会或者市场代替，将保留职能及单位，或者剥离后部分推向市场，不能或者不宜由市场配置资源的，其职能部分转由其它公益类事业单位或者行政机关承担。这部分事业单位主要是差额或者自收自支类事业单位集中的类型，改革力度较大，改革方式多样，要区别具体情况具体对待。其人员编制，该取消的取消，该改制的改制，但对于正式职工来讲，不会简单推向社会，一般都会按照“编随事走、人随编走”的原则，随职能调整到新的单位，年龄或者工龄符合条件的，可提前由社保部门接管。公益二类是事业单位分类改革过程中影响最大，也最难确定最终归属的单位，有保留的，有合并的，有整合的，有剥离的，有直接改企的。

⑷生产经营类事业单位：

是指由国家设立的从事生产经营性活动的事业单位，这类单位的改革去向是全面改制为企业，推向市场，自主经营，自负盈亏。这类事业单位的人员，在改革过程中，除部分管理人员因身份问题，会调整到其它事业单位任职外，其他人员会随单位改革全面推向市场。生产经营类事业单位改革基本结束，只剩下一部分长期由地方财政供养的行政辅助、后勤管理类单位。生产经营类事业单位多使用自收自支类事业编制，对于自收自支类编制，有两种理解，一种是正规的事业编制分类，由同级地方政府确定，报上级机构编制部门备案，这类从2014年开始要求全部核减，用其它事业编制置换，一些省份已经完全取消。另一种理解是因为由地方政府确定，因而随意扩大规模，不备案，属于自我消化类型，不被上级机构编制部门承认，人员也多以临时人员或者比较复杂不正规的来源为主。《机构编制法》即将出台，今后不再设立事业编制新类型，事业编制也由省统筹，自收自支类事业编制全面取消，不再被承认。要么置换，要么核减人员，没有第三条出路。

贰

新一轮机构改革过程中，事业单位职能合并到行政机关的，由于基层行政编制紧缺，大部分还是会保留事业编制及事业身份不变。一种是临时性质，在改革过程和缓冲期内想办法解决，国家规定，机构改革中出现的临时性超编和混编现象，允许存在3年的缓冲期，主要利用自然减员予以解决。另一种是安置到机关下属事业单位，继续使用事业编制，保留事业身份，具体看各地实际情况而定。第一阶段部委改革已经完成，6月份部委“三定方案”全面出台实施，部委改革全面完成。下一步开始省级机构改革，中编办明确在省市县改革过程中，既要坚持原则，又要根据各地实际情况灵活处理，不搞一刀切。

省级改革要坚持原则为先，同时体现地方特性。部委改革已经为省级改革划定了框架，省级政府机构改革，首先以部委改革为样板，设置政府部门和机关机构，划转职能，新增、瘦身、整合，人员编制按照“编随事走、人随编走”的大原则，不增加机构，不增加编制，不增加人员，不增加财政负担。但同时，各省也要根据实际情况，在机构改革过程中进行微调，以最有效率的方式体现机构改革的本意，尤其是在市县改革过程中，更要体现各地的特性，在不突破原则的情况下，灵活处理。省级改革是年底前完成，市县改革2019年3月前完成，具体方案要根据各地实际情况制定。