中国政治以及在这种独特政治环境下所形成的公益传统
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文章整理自△传益学堂微课
分享嘉宾丨唐昊
唐昊老师：大家好。很高兴今天能够和大家一起来探讨公益的政策法律环境问题。我们今天这堂课，实际上是探讨公益慈善的政策法律总体环境，中间会涉及到具体的法律、政策条文。至于这些条文的详细解释和内涵，以后有机会和大家探讨。但对于中国的公益的政策法律环境，我们需要有一个宏观的认识，这是我们今天这堂课的主要目的。
首先，我们来谈一下中国的政治以及在中国这种特有的政治环境之下所形成的公益传统。我们都知道，中国的公益传统中，有一个很重要的特征，就是它和中国的古代政治是分不开的。在中国历史上，国家大规模济贫要比英国的《伊丽莎白济贫法》早一千多年，甚至要追溯到商周等久远的时代。相比之下，西方的公益事业则是宗教事业的延伸。所以，中国大规模济贫的公益传统，与英国等国家建立在深厚的宗教背景下的公益传统，两者之间，形成了强烈的对比。
中国传统的一些慈善形式，包括：政府的直接救助、家族的救济、中国古代宗教的贡献，还有本乡本土的乡绅慈善活动，以及作为中国古人的个体的慈善活动。上述慈善活动背后都有政府介入的影子。
政府的直接介入进行救助和救济，这个就不用说了。因为在中国古代，救灾，实际上是历朝历代统治者合法性的重要来源。中国第一个世袭王朝，也就是夏朝的形成，就是和救灾有关。大禹在治理大洪水的过程中发挥了重要作用，为他的儿子夏启建立世袭制的专制统治朝代，也就是夏朝，提供了便利。
中国是温带大陆性季风气候，再往南一点，是亚热带大陆性季风气候，这样的气候会经常给中国带来极端性的天气。纵观整个世界的历史，没有哪个国家会像中国这样多灾多难。在中国古代历史上，洪水，蝗灾，地震等等各种自然灾害此起彼伏。像黄河这样的河流，三年一个小改道，五年一个大改道，作为中华民族的母亲河，每年要吞噬自己许多的儿女。这样一个多灾多难的气候条件，使得朝廷必须要把黎民百姓的生死放在心上。如果一个朝代不能及时救灾，意味着它统治的合法性受到质疑，就是我们平常说的“天谴”。如果皇帝在大灾大害来临的时候没有办法及时救济，就会发“罪己诏”，表示这种灾害来自上天的愤怒和惩罚，皇帝要请上天惩罚自己而不是黎民百姓，停止灾害。所以，救灾对皇权是有至关重要的提供合法性的作用。
即使在历史上最强盛的朝代，国家都无法避免灾害的侵袭。唐太宗李世民时期，蝗虫遍地成灾，李世民没有办法，他能做到的一点是拿到一只蝗虫放到嘴里吃掉，表明我虽然拿蝗虫没有办法，但是我心里真的是有老百姓的，与蝗虫有不共戴天的仇恨，表明我有救灾的决心。政府对于救灾是非常重视的，对于救灾权也是有长期的垄断，如果有了其他的团体和家族，有了超越政府之上的声望和声誉，政府是难以容忍的。有时在救灾的过程当中，民间和政府之间会发生大规模冲突，实际上是争夺对救灾的主导权和对百姓的控制权，这是一个方面，就是我们所说的政府介入救灾。
在日常的慈善之中，政府的作用也是难以忽视的。很多时候，政府对于慈善权或者救灾权的垄断，不是说故意要去形成，而是由于历史的惯性。比如说在清朝雍正当政时，当时民间的慈善事业尤为兴盛，特别是南方潮汕的善堂，雍正给了许多嘉许。地方官误解了雍正的意思，就把民间善堂收归国有，还认为对慈善事业有好处。在中国很多这种慈善行为和慈善组织，最后变成了政府垄断的形式。
当然，还有其他形式的传统慈善，比如说家族救济。因为在政府垄断了一切公权力乃至众多社会事务的情况下，很多家族要承担保护家族的个体和承担社会责任的使命。家族能在政治、社会和经济生活中发挥作用的方式是用血缘关系的纽带形成一个共同体。如果家族中一个成员遇到经济上的困难，家族中会有一块专门的田地供养他的子弟去读书，叫做公田。当然，这个子弟读书之后，考取了功名，有了政治上的前途，也必须要提携家族的成员。所以，很多寒门子弟要对整个家族承担责任，这也成了中国的传统。家族不仅有慈善方面的作用，还扮演了一定的政治角色。
所以，很多时候我们发现在中国的古代传统之中，家族的传统要比皇朝的传统更为悠久。一个皇朝历时可能不到300年，一个家族则可能往往会延续几百年到上千年的时间，像孔子的家族到现在有两千年的时间。在历史变迁中，一顶又一顶的王冠会落地，一个又一个的王朝会覆灭，但唯有家族会载着中国人前往下一个时代。而朝廷对于家族也是非常警惕的。我们会看到对于一个人最严重的惩罚不是剥夺他的生命，而是诛九族。因为家族分享了皇权的权威，这些都是皇朝专制的性格所不能允许的。所以，家族和皇朝之间事实上形成了公益慈善上的竞争关系。
另外一种传统的慈善形式是来源于宗教的贡献。中国的佛教实际上不限于普通百姓的教义弘法和宣传教义的功能，还有一种非常现实的公用，需要普通人进行布施。每当灾害发生的时候，庙宇可以进行救济。在台湾这样一个宗教慈善的传统被保留得非常好，像台湾的慈济，号称是“人间佛教”。前两年，每当中国大陆发生大灾大难的时候，慈济在进入现场的民间组织中总是排列在前几名，这都是来源于宗教方面的公益慈善贡献。但是中国古代宗教组织在进行慈善活动的时候很小心翼翼地不去触碰国家所划定的政治红线，不和国家竞争对于灾民的权威。一旦宗教组织这样做了，那就是政治事件。东汉时期的太平道，就是这样把宗教组织变成政治组织，组织民众进行暴力反抗。
还有一种传统的慈善形式，是来自于本土乡绅的贡献。广东潮汕有善堂，其他地方也有自己的乡土慈善形式。即使在晚清，乡绅已经逐渐没落的时代，乡绅参与公益慈善仍是非常积极的。在清末发生了一场特别大的灾荒，叫丁戊奇荒，历史上像这样大的灾荒是很容易导致民变或者政治上的危机，但是这次没有。因为有两个团体为这样的灾荒的救灾活动作出贡献，一个是西方传教士，当时的李提摩太在山东救灾，很多居民冲到李提摩太家里请求他带领大家造反，但是李提摩太拒绝了这个请求，而是带领大家抗灾救灾。与此同时，山西有一帮士绅也在大力救灾，但是他们救灾不是因为看到了饥民的可怜而去救灾，而是为了和洋人竞争，为了洋人不在中国的土地上收买人心。所以，中国的士绅大力救灾。于是，山东等重要的灾区在丁戊奇荒中得到的最有力救济，一个是来自西方传教士，一个是来自本土乡绅。所以，一直到晚清，本土的乡绅在公益慈善中仍然能发挥很大的作用，但乡绅慈善的目的在很大程度上是政治性的。
潮汕善堂
最后，中国传统上还有一种慈善形式，就是个体的慈善行为。像是武训，通过自身的乞讨，也可以兴办义学。当武训的名声大了，有所成就时，政府就介入了，给予武训各种表彰和称号，表明政府在这个事情上也是有贡献的。
所以，中国古代的传统慈善形式是非常丰富的。从家族的、宗教的、乡绅的、个体的，到政府之间的各种直接介入，都是我们看到的中国古代慈善的形式，都会有政府的各种介入，或者是支持，或者是反对。总之，中国的公益和政治之间的关系在古代历史上一直是纠缠不清的。
新中国成立后公益慈善的政策法律环境的变化
相对于中国古代的慈善传统中的政治性因素，大家可能更会关心1949年之后，中华人民共和国的公益慈善的政策法律环境的变化。
首先，中华人民共和国刚刚成立之后，我们开始了一个公益国家化的历程。事实上，1949年之后，国家掌控一切社会福利，成为了一种趋势，这其实和中国传统的慈善文化是一脉相承的。尽管在1949年之前，在民国期间，有了万国红十字会等有点类似近代现代公益慈善的组织。但是在1949年之后，都被作为资产阶级在中国的“伪善”而取消了。我们可以看到社会主义的改造不仅仅是在经济层面的改造，也是在社会层面的改造。许多国际和国内的慈善机构，比如像西方传教士曾经广泛开展的“育婴堂”，都在1950年的社会主义改造中被取缔。
刚刚我们所讲到的本土乡绅的慈善事业也迅速没落。因为土改之后，乡绅阶层不复存在。代之而起的是党支部开始进驻到村级的行政单位，村级行政单位有意识形态的进入，形成一个坚强的组织，这在中国历史上是从来没有过的一种现象。在国民党执政期间，曾经试图把党部下移，但是党部最低也只能建立在县上。县乡以下，国民党实际上是进不去的。但是，共产党能够在乡、村级都建立党支部，这意味着通过几百万个党支部的建立，中国共产党在乡村很稳步地建立了统治。与此同时，原来中国历史上的官绅共治，也就是国民党要依靠乡绅统治，古代历代王朝都要依靠乡绅统治这样的一种共治形态就消失了。
不过，虽然类似于这样一些国内和国际的慈善组织的取缔，乡绅自治和乡绅慈善的消失，但是在中国广大乡村的慈善需求还是存在的。在政治学上，有一句话叫作：“你拥有多大的权力，你就要负起多大的责任。”那么，既然由党接管了上述的慈善组织的权力，那么，就必须要负起相应的责任。所以，我们会看到公益国家化的历程中，国家济贫开始回归。但是，由国家直接进行公益慈善事业，效率是比较低的。所以，又建立了许多外围的组织。比如像工会、妇联、共青团等群团组织。包括对红十字会的改组，把红十字会也变成群众团体组织。这是在1949年之后，我们整个公益慈善政策法律环境的重大的变化。
在改革开放之后，公益国家化渐渐发生逆转，形成了今天所说的公益社会化的政策取向。为什么会出现公益社会化的政策取向？当然，这也是因为改革开放，中央向社会放权，以及市场经济的初步建立。什么样的市场体制，就要求有什么样的社会体制与之相适应。在改革开放初期，经济上有非常大的崩溃风险，文化大革命把中国的经济搞的一团糟。中国在那个时候真的有一种“一穷二白”的面貌。不给社会权力，不给市场权力，许多事业就无法发展起来。
在改革开放初期，面临的经济压力很大，最大的压力是就业的压力。几千万下放乡村的知识青年开始返城，面临着找不到工作的窘境。当然，没有用到“失业”这个词，因为社会主义国家不存在失业，当时说的是“待业青年”。当然，无论是失业还是待业，只是叫法不同，都是找不到工作，意思是一样的。所以，在当时国家出台了一些法律鼓励青年自谋职业，类似于今天的创业。所以，中国的创业潮实际上是在80年代就已经兴起了。这样的一种自身创业，建立个体经济、私营经济等等这些努力，事实上构成了当时中国民间经济的一种非常重要的生力军。
与经济领域的自主创业相配合，在民间公益慈善方面，也有人开始进入民间的慈善组织机构团体，思想价值也开始涌现起来。随着社会日益开放和复杂，社会治理问题的凸显，导致政府不得不出台让社会自行解决问题的政策，鼓励社会能够动员自身的力量解决自己所造成的问题。因为许多社会问题的解决是政府自己无法独立去完成的。比如富士康的员工在2010年的时候，有18起跳楼事件，我们指望政府会给每一个工厂配备心理咨询师吗？还是说能指望政府通过某一项政策能够对青年人的心理问题给予治疗吗？这都是不可能的，这都需要专业的机构，对此关心的人士共同参与才能解决问题。所以，许多问题由于国家不能垄断解决，所以使得其他的公益机构开始涌现，社会治理的需求成为公益社会化的主要动力。而随着社会治理的需求越来越大，越来越广泛，对于公益慈善进行总体的制度设定方面的彻底改革被提上日程。
所以，改革开放之后，随着市场经济的发展、社会生活的复杂化、社会问题的增加，社会治理的需求也在增加。我们看到公益的政策和法律都在进行不断的完善。
中国公益慈善法律创设的四个关节点
其中，我们能看到中国公益慈善法律的创设，可能有四个关节点：
第一个关节点，是90年代世界妇女大会。在世界妇女大会这样的国际型大会上，中国还是比较急切地想要树立良好的国际形象。但是和国际上很多NGO对接的时候，发现中国缺乏相应的机构。于是，在中国引入了非政府组织，公益慈善，还有我们说的NGO等一系列相关概念。现在看来，关于公益社会化政策在很大程度上也来自境外NGO的推动。
另外一个关节点，是1998年的大洪水。不但为第三代领导集体直接指挥军队，完成对整个国家政治生活进行控制。同时，也成为许多民间组织因为救灾的需求，而进行自治的关节点。
第三个关节点，是在2008年的汶川地震。我们经常把2008年的汶川地震称为中国民间公益的元年，在这一年，NGO都奔赴了灾区。如果作为志愿者，作为NGO的从业者，没有在2008年到灾区，都会觉得说不过去，这也给我很深的感受。同时也是在这一年，很多人呼吁民间公益组织能够联合起来。事实上，在救灾的过程当中，我们也看到了联合的重要性，比如成都的根与芽，就联系了来自全国的20多个慈善组织，开始组成联合救灾指挥部。所以，2008年成为中国民间公益的元年，为了救灾的需求，开始团结起来，做一些事情。
第四个关节点是2016年《慈善法》的出台。这个关节点，不但为公益慈善事业赋予了更大的合法性，澄清了许多公益慈善的法律概念，也使得中国慈善法律的创设到今天，至少在法律文本层面，得以完善。
目前来讲，我们把公益慈善方面的法律分为几种类型，而这几种类型中都有相应的、必须的法律文本。第一类是公益综合性法律，这种法律是针对公益慈善环境的设计，还有公益组织性法律、公益行动性法律，等等。我在这里本来有个表格，把三种类型的法律作了一个梳理，包括中央政策提出的公益组织、慈善组织、社会组织的指导性意见，地方也会有配套政策。在总体性法律上，国家会有《慈善法》，而在组织层面上，我们会看到《中国红十字会法》、《社团登记管理条例》、《民办非企业管理条例》，这几部法律现在已经改革。而在公益行动支持型法律方面，《公益事业捐赠法》以及一些广泛存在于刑法、民法中的监督型规定，对公益行为的规定和监督应该是比较完善的。这些法律条例，构成了我们中国公益慈善的一个全景。
对于公益的政策法律环境，我们必须要有一个基本认识。这里面有一个原则是颠簸不破的，就是公益的政策要优先于公益的法律。在中国，永远是政策引领着法律。我们从中国的政治架构和政治程序就能够看得到，比如说为什么每年党的中央委员会要在10月份，或者11月份开幕，而人大，政协，两会要在第二年的3月开幕。两会主要是来讨论之前的党的代表大会所提出的政策建议，并把它们变成法律的。所以研究中国的政策取向和法律取向都是有固定的规律的。
中国公益政策法律的趋势
下面，我们就来谈一下这样的规律，从我们中国的现实出发，未来的公益政策法律的趋势，我想，有这四个方面的趋势。
第一，整体的政策环境是友好的。迄今为止，中国改革开放还未竟全功，社会治理仍存在许多问题。未来解决这些问题，政府必须要团结一切可以团队的力量，包括市场经济的治理主体，包括社会组织的治理主体，对能够解决社会治理问题的组织，无论是市场机构，还是公益慈善机构，都会有很大的鼓励。所以说，总体的政策环境是友好的。
第二，法律体系的日趋完善。包括《慈善法》的出台，在宏观层面，意味着对于慈善组织总体设计已经布局成型。但是，很多细节的问题，以及实践中产生的问题，必须要在实践中加以解决。现有的法律法规需要在细节上通过实践中的司法活动不断完善。
第三 ，国家控制有所回潮。这集中表现在境外NGO在境内活动的管理法，对特定类型的NGO有限制性的举措，以及和政治走的很近的NGO，可能会有政策方面的风险。所以说，国家对社会组织方面的控制可能会有所回潮。
第四，公益的社会化趋势并未减弱。与国家控制回潮相应的可能不是公益的国家化，公益组织、公益事业有它自己成长规律和动力，公益的社会化并没有减弱。不但没有减弱，公益慈善组织，现在已经开始社区化、专业化、市场化、组织化的步伐，特别是公益事业和企业的结合，代表公益社会化是大势所趋。
企业的社会责任让公益领域和市场经济领域有未来结合的趋势
由于时间的关系，没有办法详细解释为什么社区型公益组织的发展，标志了公益组织的社会化，而且是不可逆转的社会化。企业的社会责任有全面的承担，使得公益领域和市场经济领域有未来结合的趋势。一谈到公益组织，传统的印象会想到很多草根公益组织，会去解决一些小的社会问题，但现在会发现很多民间巨无霸的企业介入到公益领域之后，我们对于公益的概念开始完全的改观。因为靠几万块钱做草根公益，和你有几十个亿去投入某一个领域，去改善这个领域的总体生态，这个概念是完全不一样的。许多大企业意识到自己的公益性和社会责任，而公益事业和企业的结合，将带来巨大的变化。
比如有这样一个品牌，叫“安利”，大家在网络上会听说“安利你一下”， 把安利和推销或者传销划上等号。但是实际上，安利本身有非常丰富的、优质的资源。因为安利的整个链条都需要和人面对面打交道，进行产品的推广。那么，你和你的消费者需要建立比较紧密的信任关系，除了公益的方式，其他形式建立这种信任可能效率会比较低。所以，安利的很大一部分资源会投入到社区公益。这将改变社会，也改变企业自身。
还有比如像可口可乐。2015年，我们评企业社会责任，是几百家企业的CSR负责人相互投票评选出企业社会责任做的非常好的企业。前三位都是外资企业，其中就有可口可乐。为什么可口可乐会被选上呢？因为在中国几次的地震救灾上，可口可乐的瓶装水都会出现在救灾现场。因为可口可乐和某些救灾组织有协议，可口可乐各地的仓库都可以成为救灾的备选仓库。因为第一时间进入灾区，想要临时调用远方的救灾资源是比较困难的。但是可口可乐的销售网点遍布全国各地，它可以成为救灾的备用仓库。这一点，企业把自身优势和救灾的使命结合起来，承担了自己应该承担的社会责任。这些公益领域新的形式的变化，使得我们对未来公益社会化的大势会更有信心。
好，我们现在对于中国公益慈善的政策法律作了一个梳理 (当然，我们这节课可能是重点讲了中国公益慈善政策变化的相关梳理) 如果大家有什么相关的问题，可以提出来，一起来讨论。
互动环节
唐昊老师，您觉得中国未来公益是否会全民参与，或者只是有部分职业公益人进行？
答：关于这个问题，我几年前就提出过，也尝试过回答。我觉得，中国公益的发展可能分为几个阶段。第一个，是国家做公益的阶段，公益国家化，国家队占公益的主体；第二个，是全民做公益的阶段，也就是我们现在所处公益的阶段。无论是不同职业，不同阶层，都对于社会问题有着深刻的关切。于是，他们会亲身来做公益实践和公益体验。2011年，我在北京主持网易的公益领袖论坛，到了现场，我发现大部分获奖者都认识。因为他们都是我之前在媒体界的朋友。来自南方周末的记者，来自原来凤凰周刊的记者，他们组成了那一代公益的领袖。所以，在我们今天所处的时代，由于公益领域的人才不足，必然会形成全民参与的趋势。就是说，所有其他职业和阶层的人会来进行公益上的实践。
随着公益本身的发展和社会经济的发展，我们有望进入第三个阶段，就是公益的专业化的阶段。我们会有更专业的操作，更专业的人员进入到公益，这是我们未来的发展方向。所以，从国家主导的公益阶段，到全民参与公益的阶段，再到专业化、职业化的阶段。不但是公益领域的发展趋势，也是很多行业和领域的发展趋势。
唐昊老师，中国公益慈善在国际地缘政治中，或者说民族国家竞争中扮演重要角色吗？您有这方面的研究或者预测吗？
答：随着中国和世界的交往增多，随着中国经济越来越深地融入到世界经济，公益慈善方面的影响也会越来越大。实际上，任何一个大国，都不能够把它的社会组织、政治组织、经济组织的影响局限到国内，问题就在于你是被动地散发影响，还是主动地为这种影响的实施制定战略。在这方面，美国实施得非常好。因为，它有着长久的在国内进行公益慈善的传统，同时，在对外实施外交的时候，就会把国内的这一套公益慈善的作法应用上。
比如说，美国政府的对外援助，每年有五百多亿美元，占到国民生产总值的将近百分之二。民间的对外援助，可能占到两千亿美元，美国的全民捐献在2014年间达到了四千多亿美元。其中，有40%用于国际项目的援助上，对外的力度是非常大的。同时，美国每年有数以万计的人参加和平队等组织，受政府的派遣，在各地进行，无论是医疗教育、英语教育、扶贫等各个方面的慈善工作。除了国家派遣的和平队，每年美国进行海外服务的志愿者有一百万人，所以这样一个规模会导致人们对于美国在世界上的地位给予高度的评价。很多人不喜欢美国政府，但是对于美国社会有很大认可。对于中国来讲，如何在大国博弈中，地缘政治中发挥公益慈善方面的作用，还有很多的路要走。我能提出的一点建议就是，除了中国的大型国有经济在海外进行经济上的布局，除了中国的医疗队在海外以国家名义的派遣，我们必须要发挥民间公益组织在海外救灾济贫等等方面的形象。
请问公益组织和志愿者组织有什么不一样么？
答：实际上，这两者的关联性要大于他们的区别。我们说公益组织是 philanthropy organizations，志愿者是 volunteers。我们对于公益 philanthropy 的定义就是volunteer actions for public goods，就是为了公众利益的志愿活动。实际上，这两者之间有着紧密的关联，公益是描述事业的，而志愿则是描述行动的。
公益慈善作为一个行业，是不是在目前大部分的国家或者地区的公益行业的人才集中度相对比较低的，薪资待遇比较低的？
答：这个其实不太好比较，因为每个行业都有它的高端阶层和草根阶层，公益行业也是一样。在大部分国家，公益行业的从业人员薪酬的差距还是比较大的。如果把公益行业的人员作为一个整体，看这个整体和其他行业人员的区分，可以举美国的例子。美国的公益从业人员薪资并不低，当然，和商业企业，特别是金融企业的薪资肯定是没法比，但是会比政府工作人员或者说政府雇员的薪资水平要更高一些。当然，各国的国情是不一样的。我们国家的很多人才会集中在政府部门，然后有人才进入到商业领域，最后才会有人才进入公益领域。美国却恰恰相反，先是人才进入到商业领域，因为工资会更高。然后会进入到其他的领域，包括公益和非政府组织的领域，然后才会有人进入到政府工作领域。
对于大多数国家来讲，都会有和自己国情相适应的薪酬结构。但是，公益领域的薪资水平最终是取决于它为社会做的贡献，而不是它能够在社会中争取什么样的位置。在中国，刚刚发展不久的公益组织从业者，可能更多的需要问自己为社会提供了什么样的价值，再去看这些贡献和自己薪资是否匹配。
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整理：高群
编辑：陈文曦
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