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台湾》电业法修正案初审通过 谈电业自由化对公共服务的冲击

2016-12-16 蔡志杰 苦劳网 苦劳网

【编按】立法院经济委员会昨天(12/15)初审通过包含让台电一分为二以及绿电可先行直售的两阶段修法的《电业法》修正草案,一共96条条文中,只剩下四条条文留待协商,召委管碧玲表示,党团协商预计耗时一个月,目标明年1月18日前通过电业法,有望春节前三读通过。目前仍没有通过的条文包含要求规划有独立行使职权的电业监理管制机关、电价及费率审议委员会的外部专家学者比例、为鼓励生育调整的电费减免,以及原住民地区低放射性核废料的清除时限(分别是第3、第49、第52、第94条)。


本文整理了电业法修法以来的相关争议,并从电业作为一项“公用事业”的角度,来讨论电业法修法过程中,各方提出的不同意见与目的,以及电业自由化将对公共服务带来的冲击为何。此外,台湾的公共服务会不会因为电业自由化,而进一步的商业化与市场化,亦是本文讨论的核心要点。



千名台电员工9月19走上街头,抗议电业自由化将图利财团。(摄影:王颢中)


2015年7月,当时的行政院通过《电业法》修正草案,并函请立法院审议,不过并没有被实质审查。随即是四年一度的全国大选,新政府成立后,新内阁的经济部于2016年7月26日将前一年的草案略为修改,提出新的《电业法》修正草案。在草案总说明中,这部新的《电业法》被设定是“推动电力市场自由化之依据”。


在这部《电业法》修正草案中,将电业切割细分为发电业、输配电业(原来称为电力网业)及售电业,且同一公司不得跨业种经营。修正草案所设定的电业结构,除了输配电业维持国营、继续由台电来经营之外,包括发电端及售电端,都将开放私人资本进入。对于原本几乎独占从发电、输配电到售电的国营台湾电力公司来说,因为电业的切割细分与限制跨业经营,即将面临被一分为三的处境。7月26日的修正草案版本,虽然允许输配电业经核准后兼营公用售电业,但对于台电来说,至少也是必须一分为二。


《电业法》修正引发社会各方不同的反应。有些团体对于台电发展再生能源缺乏信心,他们着眼的是如果修改电业法开放市场,则民间较有发展再生能源的意愿;也有些是对台电抱持极端的态度,认为台电就是应该拆解。另一方面,经济部能源局自7月27日连续两天召开两场“电业法修正说明会”,台电工会动员二百名会员到场表示抗议,后来不管行政院或经济部都一再表示,“电业自由化”不涉及“台电民营化”;若干舆论则认为,电业自由化将使私人资本有更多机会分食电业市场的大饼,造成公共服务的财团化,尤其是燃煤发电较便宜会被工业大户优先抢走,一般民生用电反而要用较贵的价钱购买。


在各种社会势力的展示之下,行政院再度修改草案内容,于10月20日正式函请立法院审议。在这个最新版的修正草案中,电业自由化的脚步减缓了,第一阶段的修法仅开放再生能源发电业可以直供或经由台电代输给用户,其他发电业者还是得将电售予台电,无法直接供应给用户。台电仍然必须分割(所谓的“厂网分离”),但可以转型为控股母公司,其下分别成立发电及输配售电公司。

社会各方势力对于《电业法》修正,其实各有不同想像与目的。电业作为一项公用事业,有哪些公共服务的本质是必须要确保的?以往做为执行公共服务业务的台电,在电业愈趋自由化之后,将会面临哪些冲击与挑战?这些自由化措施又会如何影响电业的公共服务本质?台湾的公共服务会不会进一步的商业化与市场化?这是本篇文章所要探讨的重点。




在经济部提供的简报中,可以看见两阶段修法的方向。(图片来源:经济部)



在经济部提供的简报中,可以看见两阶段修法的方向。(图片来源:经济部)


电业自由化的开端:民营电厂的出现


其实电业自由化早已经开始,那就是民营电厂的存在。现行《电业法》第三条明文规范:“本法所称电业权,谓经中央主管机关核准,在一定区域内之电业专营权。”换句话说,电业的经营是中央政府直接管制的,以往都是由国营的台湾电力公司独占、综合经营,私人企业即使拥有资金与技术也无法进入电业市场。


直到1994年,据说是因为当时缺电的因素,经济部公布了《开放发电业作业要点》,让私人资本开始可以申请专营大型水力或火力发电业务之公用事业。之后民营电厂便开始出现,根据经济部能源局的网页资讯,目前共有麦寮、长生、新桃、和平、国光、嘉惠、星能、森霸、星元九家民营电厂(Independent Power Producer, IPP,指专营发电业务的企业),这些民营电厂都是采用火力发电。


2009年立法院通过《再生能源发展条例》,规范太阳能、生质能、地热能、海洋能、风力、非抽蓄式水力等各式再生能源发电设备。目前共有嘉南实业、名间电力、聚电三家民营小型水力发电业者;高屏矽能、台湾矽能、广进矽能、森劲电力、昱鼎电业、摩特电力、大聚电业等七家民营太阳能发电业者;苗栗、鹿威、中威、观威、崎威、桃威、丰威、龙威、通威等九家民营风力发电业者。根据现行规范,包括民营电厂以及再生能源业者,都必须将其所发的电力趸售(保价整批出售)给台电。


至于非发电业者的工矿厂商、农田水利、机关学校、医院等,自行设置的发电设备,如果自用之外尚有剩余电力,也可以卖给台电,这又可以分为再生能源以及汽电共生两个部分。再生能源自用发电设备,如果其容量不到五百瓩,任何自然人或团体都可设置,包括一般民众自己家中装设的太阳能发电装置。

依据能源局公布的资料,2015年度台湾地区电力系统装置总容量为4870.3万瓩,其中台电装置容量3166.9万瓩、占65%,民营电厂装置容量892.6万瓩、占18.30%,汽电共生装置容量810.9万瓩、占16.60%。如果以台电公司总发购电量来看,2015年度共2191.0亿度,其中台电自有系统发电量1690.6亿度、占77.16%,台电购入电力部份,民营火力发电厂及再生能源共438.1亿度、占20.0%,汽电共生系统62.3亿度、占2.84%。


民营电厂引发的问题


前面提到,1990年代民营电厂的出现,跟缺电有一定的关系。但问题在于,即使缺电,也可以由台电来增加电厂、机组,为什么要由新出现的民营电厂来填补电力缺口呢?据说是由于公营事业在扩大规模方面会有较缺乏“弹性”的地方,例如土地取得、环境影响评估、地区居民反应等等,较容易成为批评的对象,如果是民营企业则是因为私人资本的身份,民众较难以诉求,或是私营企业较懂得某些机巧来打通关节、顺利营运。


民营电厂出现之后,最常被诟病的,就是民营电厂的获利问题。根据目前的规范,台电跟民营电厂是签订25年的购电合约,其中关于购电费率,许多舆论都认为偏高,尤其是前几年国际能源原料价格高涨时,台电因发电成本提高而大量亏损,但民营电厂却反而获利大增,就是因为台电用偏高的价格向民营电厂买电。因为台电是公营事业,实际上,这就形成了——用台电经费(国民税金以及缴交的电费)来促进私人资本获利——的奇怪现象。


最近台化彰化厂的燃煤锅炉操作许可证问题,也是类似的状况。台化彰化厂位于彰化市区、其锅炉是以燃煤来取得能源动力(因此其制造的空污引发民众反弹),且锅炉能源透过汽电共生设备,除厂房自身使用之外,也售电给台电。彰化厂的产能近年来已大幅缩减,所以厂房自身所需电力并不多,很多人就批评,彰化厂的获利,大部分来自于售电给台电的所得,台化彰化厂虽然不是登记为电厂,但它的营运其实很接近民营电厂。


2013年3月15日,行政院公平交易委员会发出违反公平交易法处分书,向麦寮、长生、新桃、和平、国光、嘉惠、星能、森霸、星元等九家民营电厂,处以罚锾共达新台币60亿元。处分书中提到,公平会认定上述的九家民营电力业者组成台湾民营发电业协进会,协商互相约束自身的商业活动,并合意拒绝调整与台湾电力股份有限公司之购售电费率,加上九家发电业者在发电市场之市占率达到近19%,足以影响市场供需功能,因此主张需开罚。

后来九家电力公司向法院提出行政诉讼,2014年10月29日,台北高等行政法院提出两点:


长生等九家电力公司与台电签订有购售电费合约(PPA),而在契约有效期间内,九家民营电力公司所产出电能的价格与数量,是经由两方所签订的契约来决定,不是由市场中的供给与需求决定。


九家电力公司依约须出售自身所生产之电力给台电,并接受台电的统筹调度;台电才是电力供需的决定者,无从计算九家电力公司的市占率。因此最终判决公平会败诉。


虽说行政法院以因为有购电合约的理由,判决公平会败诉,且台电在此争议期间,还是与民营电厂协商陆续修订了购电合约(民营电厂仍保有可观之获利空间),但此争议凸显的是,这些民营电厂其实已经有联合影响电价的能力,只是因为目前都是售电给台电、受售电合约的约束,看起来不是一个竞争的电力市场。换言之,如果这些民营电厂可以直接售电给用户、形成一个电力市场,那么,他们是可以联合影响市场电价的。


电业应该有哪些公共服务的性质?


介绍了民营电厂的出现之后,我们回过头来谈谈电业应该有那些公共服务的性质,再来谈电业自由化会如何危害这些公共服务本质。



  • 稳定供电给所有国民


对于一般民众来说,除了交通工具是使用汽油之外,日常生活的其他能源供应大多是使用电能,电力已经是民生不可或缺的必需品,因此,提供稳定的电力给所有国民,也就成为国家的义务。这里的提供电力,还包括输送至所有家户的输配电路,尤其是偏远地区。


  •     合理、平稳的电价


既然电力是民生必需品,那么平稳的电价对于一般国民来说,就是维持日常生活开支不致大幅增加的重要因素之一。不可否认的是,台湾的电价偏低,可能导致民众不会积极省电来降低开支,但这里更可议的是,工业用电的电价比民生用电更便宜,换句话说,工业大户应该投入更多来进行能源效率的改善,以及节电。


这里的另一个问题是,台湾电价之所以偏低,是没有计算入外部成本或说社会成本,例如发电过程的环境污染,以及污染引发的民众健康风险等等。环保团体提出应向发电业者征收能源税、环境税等,这是一种将外部成本内部化的作法,如果电价因为这样的原因而必须适度的调整,这是可以接受的。但这跟有些人主张电价就是要完全市场化、让市场机制来决定,是完全不同的两回事。


  • 再生能源导向


发电这产业传统上是相当耗费能源的,但地球的天然资源有限,或是耗费能源的同时也在破坏环境,这都不是永续的发展模式。尤其在废核的政策形成之后,较不会耗费天然资源、发电过程中较不会对环境产生冲击的再生能源,自然必须是优先选择的项目。


电业自由化对于公共服务的冲击


  • 台电原有电厂私有化的疑虑


前面提到,当台电工会对经济部提出质疑时,官方的回答一率是“电业自由化”不涉及“台电民营化”,在《电业法》修正草案的实际条文中,也的确没有关于“台电民营化”的内容。但是,台电公司至少会被一分为二,而且发电业一但全面开放(除了核能发电及大型水力发电仍有管制),即使台电公司仍然维持国营,但原有的火力或再生能源电厂是否会被个别卖给私人资本?没有人能保证一定不会。


  • 民营电厂发电占有率足以影响电价


也许有人会说,台电是否民营化,关系到的只是台电员工的权益,跟一般民众无关。可是不要忘了,前面也提到公平会对民营电厂开罚的例子,即使是目前的发电比,一旦开放售电市场,民营电厂是可以联合影响市场价格的。如果台电既有的个别电厂私有化,或是民营电厂增加、扩大市占比,那么民营电厂影响电价的能力就更会提高。


官方和主张电业自由化的人士会说,《电业法》修正草案中提到要成立电价费率审议会。问题是,电价不仅是技术问题、它更是政治问题,一旦我们开放市场、服膺市场机制,而当民营电厂发电市占比提高、甚至高过公营发电厂,那么,私人资本以商围政,还有甚么费率上限是不能打破的呢?


相信市场机制、然后再来设立一个电价费率审议会,又要开放又要管制,是自相矛盾的做法。要稳定电价最好的方法,还是让公营电厂的发电比维持在一定的主导比例,国家才有可能扮演管制市场价格的角色。有人会批评某些私营电厂其实是国营事业的转投资,透过售电合约来赚取巨额利益,要解决这个问题,从上述脉络来看,可以优先将这些转投资的电厂完全公有化,以避免利益输送以及民营电厂坐大的困扰。


  • 输配电的公共服务性质如何确保?


根据《电业法》修正草案:输配电业维持国营,并负担提供电力线路给所有用电户的义务,即使可以兼营公用售电业,但应建立依经营类别分别计算盈亏之会计制度,不得交叉补贴。换句话说,输配电业要自负盈亏。输配电业承担大规模的电力网维护与电力调度业务,虽然可以向发电业及其他售电业收取输电费用,但这些费用是否可以真正反应投入在维护及新增输配电路的成本?

举个例子,今年几个侵袭台湾的台风都造成大规模停电的灾情,许多电线杆倒塌或折断,需要台电出动大批工程人员及机具抢修恢覆电力给用电户。如果台电维持综合电业,还可能透过售电的盈余来补贴输配电的支出,假如新《电业法》通过,这些维修成本都要由国营的输配电业公司来自行承担、无法交叉补贴,如果政府没有其他政策支持,或是输电费用费率机制无法反应成本,就会影响输配电业公司维护这些线路的速度与品质,特别是对于偏远地区的民众会有更多影响。


  • 电业自由化对于环境保护的冲击


如果电业全面自由化,对生态环境的最大冲击是,因为火力发电是最便宜的,新设的民营电厂会争相使用火力发电来争夺售电市场,而火力发电却是在核能发电之外、对于生态环境冲击最大的发电方式。对于这一点,官方的回应是,新的《电业法》会成立电业管制机关,透过设定每度电力排碳系数等方式,管制新增的火力发电容量。但《电业法》修订条文并没有明订电业管制机关的组成(行政位阶、成员及运作方式等)。


另外一点是,电业一旦市场化、自由化,那就表示这是一门开放的生意,就市场逻辑来看,发越多电、卖越多电,电厂就可以赚越多钱,而这正是和基于环境保育提倡的节电理念是违背的。如何一方面开放电力成为一项营利商品,又一方面要求民营电厂及售电业者需有节电义务、协助用电户节约能源,这里也存在市场逻辑的矛盾。


  • 电业自由化对分散化的再生能源有帮助吗?


有些人士良善地认为,电业市场开放之后,有助于再生能源的发展,包括各种非集中式、分散化,不长途输送的社区型再生能源。这里必须提醒的是,再生能源本身仅是发电的一种技术型态,即使市场开放,如果没有其他政策的支持,那么,一方面再生能源的发电方式相对是成本较高的,如果电价是根据市场机制,对一般民众并不讨好;二方面,即使有业者愿意进一步开发更稳定的再生能源技术,因为需要固定设备或是研发资金的投入,那么这些技术甚至是整个发电系统,也较有可能是掌握在大型的再生能源业者手里,而不一定能为社区民众所拥有。


公营事业的“转型正义”是去除官僚化,而非自由化甚至私有化


不少人因为从威权时代遗留至今的印象,觉得公营事业很僵化、缺乏变通,高度官僚化、是特定的利益集团,所以对公营事业缺乏好感,而觉得公营事业不能垄断公共服务的供应、应该开放市场,甚至主张民营化。


这些主张其实都可以理解,但这篇文章就以电业自由化为例,具体探讨电业自由化过程中,会对电业供应的公共服务本质造成的危害。电业因其民生必需的特性、而且是耗费能源的产业,本来就需要管制,开放市场只会让管制的效用事倍功半。就这次《电业法》修正来说,如果看最新的修正版本,似乎自由化、开放的脚步减缓了,但不过只是分两阶段进行的缓兵之计,自由化、市场化的“方向”并没有改变。


本文一开始就提到,社会各方对于《电业法》的修正,是参杂了很多不同的想像。回到原初的起点,如果目的是要促进再生能源的发展,那么,目前已经有再生能源发展的空间,可以《再生能源发展条例》为基础,加强政策的支持来促进社区型、分散式的再生能源发电设备,电业自由化并非必要。且话说回来,因为市场本身的特性,自由化不见得会对再生能源有利,或是会让再生能源掌控在特定企业集团手里。电业自由化反而是歧路。


不论是财团或一般民众,对于国家是否干预市场,往往有一种矛盾的心态:当市场可以获利时,就会主张国家不要干预市场;一旦发生经济危机时,又会要求国家必须救市场、避免企业崩盘。问题是,台湾自从1990年代以来不断采行自由化政策、国家不断放手,其结果是国家可以干预市场的政策工具已经越来越少,一旦发生重大经济危机,那真的是无法想像。因此,回到整个公共服务部门来看,公营事业其实是国家必不可少的政策运用工具,我们民众要诉求的方向,应该是去除公营事业的官僚化、让公营事业问责化,使民众可以真正监督公营事业的运作、朝向提供公共服务的本质去发挥。


公共服务市场化、或是公营事业民营化,只会让公共服务屈从于市场的自负盈亏逻辑,但公共服务本来就不应该是营利取向,否则只会使得公共服务的品质下降,管制物价的作用也会丧失。这绝对不是一个正常社会应该发展的方向。


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