【华创宏观·张瑜团队】今年的财政是如何打算的？——扩内需系列六
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文/华创证券首席宏观分析师：张瑜
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【扩内需系列报告】
一、今年的预算缺口有多大？
今年以一般公共预算支出-收入衡量的预算缺口达6.76万亿。其中，3.6%的赤字率安排对应弥补3.76万亿，剩余约3万亿缺口仍需通过调入今年二、三本账资金及使用往年结转结余资金来弥补。
二、6.76万亿预算缺口怎么平？
除3.76万亿赤字外，今年全国财政将调入资金及使用结转结余29980亿。分中央和地方看：中央将从中央预算稳定调节基金调入5300亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元。地方财政将调入资金及使用结转结余21100亿。其中涉及中央的科目分类较为清楚，而地方只给了总数。
三、从中央预算稳定调节基金及二三本账调入
风险提示：财政收入增速不及预期，土地出让收入大幅下滑。
今年全国一般公共预算收入180270亿元，下降5.3%。全国一般公共预算支出247850亿元，增长3.8%。以一般公共预算支出-收入衡量的预算缺口（实际赤字）达6.76万亿。其中，3.6%的赤字率安排对应弥补3.76万亿，剩余约3万亿缺口仍需通过调入今年二、三本账资金及使用往年结转结余资金来弥补。
在我国目前的全口径预算体系下，财政分为四本预算，称为“四本账”。其中，“一本账”一般公共预算规模最大，今年预算支出24.79万亿，资金主要来自财政收入（税收收入为主）。“二本账”政府性基金预算规模其次，今年预算支出12.61万亿，收入主要来自土地出让、专项债、抗疫特别国债。“三本账”国有资本经营预算规模较小，今年预算支出0.26万亿，收入主要来自国有企业（非金融）利润上缴。第四本账社会保险基金预算今年预算支出8.23万亿，收入主要来自保险费和财政补贴，年末滚存结余8.9万亿。“四本账”之间的勾稽关系可简单表述为：二、三本账当年盈余可调出补充一本账，一本账通过支出补充第四本账，前两本账历年累积的结转结余资金，每年可调出补充一本账。
预算草案要求“加大各类结转结存资金盘活使用力度，努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口”，除3.76万亿赤字外，今年全国财政将调入资金及使用结转结余29980亿。分中央和地方看：中央将从中央预算稳定调节基金调入5300亿元（包括决算整理期内预计新增补充的部分资金），从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入3580亿元。地方财政将调入资金及使用结转结余21100亿元。其中涉及中央的科目分类较为清楚，而地方只给了总数。
从中央预算稳定调节基金及二三本账调入
（一）从中央预算稳定调节基金调入
顾名思义，预算稳定调节基金的起的是“以丰补歉”的“蓄水池”作用。上世纪80~90年代，我国财政资金相对短缺，跨年度平衡无从谈起。进入21世纪，由于经济增长持续高于预期目标，加上政策性增收因素，财政一度从收支困难转为连年超收，2003年至2006年年均超收达2040亿。在此背景下，为更科学合理地编制预算、保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，2007年十届全国人大五次会议做出设立中央预算稳定调节基金的决定。根据现行办法[1]，只有一本账可以设置预算稳定调节基金，一本账的超收收入（除冲减赤字外）、结余资金以及一、二本符合特定要求的结转资金应用于设置或补充预算稳定调节基金。预算稳定调节基金存在于各级财政，但仅中央公布历年使用、补充和余额情况。
李克强总理在政府工作报告中强调“各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排”，今年从中央预算稳定基金调入5300亿创下历年之最，主要就来自于收回中央财政结转资金。2019年调入一本账2800亿后，中央预算稳定调节基金余额仅剩966亿，但通过收回中央财政结转资金补充3000亿及中央一般公共预算结余补充1269亿，2019年末中央预算稳定调节基金余额升至5272亿，加上决算整理期内预计新增补充的部分资金，足以满足调入一本账5300亿的要求。
（二）从二本账调入
中央财政预算从二本账调入3002.5亿（去年仅调入4.23亿），主要增量来自抗疫特别国债发行收入。根据预算草案，今年发行的1万亿抗疫特别国债要求全部直达市县基层，主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。从特别国债注入的中央二本账出发，分为两条路径：约7000亿直接在二本账内对地方转移支付，这部分资金主要用于抗疫相关支出，要求形成项目对应。剩余约3000亿先调入中央一本账，再通过一般性转移支付进入地方一本账，地方理论上没有使用限制，可灵活用于“六保”等领域。
（三）从三本账调入
中央财政预算从三本账调入577.5亿（去年调入389.8亿），主要增量来自于央企（非金融）的利润上缴。现行预算体系下，非金融央企利润先缴入三本账（上缴比例约15%~20%），再从三本账调入一本账（调入比例约20%~25%），两重“截留”机制下，归母净利润实际缴入一本账、用于填补收支缺口的比例仅约3%~4%。虽然今年来自三本账调入的增量贡献仍有限，但是在利润增速大幅放缓背景下的逆势加大上缴：1-4月国有企业归母净利润同比下降88.8%，央企税后净利润同比下降59.5%，假设全年央企净利润恢复至去年7成水平，非金融央企利润上缴三本账、调入一本账的比例都将有10个百分点左右的提升，实际缴入一本账比例将较去年翻倍。
从中央财政整体看，除了8.28万亿一本账预算收入和2.78万亿中央财政赤字之外，从中央预算稳定调节基金和二、三本账调入合计达到8880亿，规模均创历年新高，再通过中央本级支出的负增长安排（同比-0.2%，非急需非刚性支出压减50%以上），共同支撑了今年中央财政对地方近9万亿的转移支付（同比12.8%，增速历史最高）。
地方二本账中，由于专项债额度已经确定，占比达本级收入90%的土地出让收入成为地方财政支出的最大不确定因素。我们估算在其他条件不变的情况下，-3%的预算土地出让收入增速对应2.87万亿地方二本账盈余，按往年约75%的调出比例可供调出2.22万亿，足以满足地方财政支出要求，且余量较充足；若土地出让收入增速降至-5%（1-4月同比-4.5%），调出资金将降至2.1万亿，仍可满足地方财政支出要求，但余量紧张；若土地出让收入增速降至-10%，地方财政支出将面临近2000亿的资金缺口。面对较为刚性的土地出让收入增速目标，今年地方财政的选项包括：
1.继续加大优质地块的出让力度，维持至少-5%以上的土地出让收入增速。每提升土地出让收入增速一个百分点，可创造约700亿二本账盈余；
2.提升盈余资金调出比例。二本账盈余可分为调入一本账和结转下年支出两部分，通过压降结转下年支出的比例，可供调入一本账的盈余比例将有所提升，但这可能意味着部分项目资金的挪用；
3.压减地方基建配套支出。若二本账盈余不足以满足预算支出，地方可能将根据目标优先级进行支出压减：由于一般性支出压减和民生支出“六保”目标明确，反映地方基建配套的城乡社区和农林水事务支出增速可能不及预期。
4.盘活地方存量资金，补充地方结转结余资金供使用。以上分析均基于地方不使用新增存量盘活资金的保守假设，而我们估算2015-2019年地方盘活存量资金总量约1.2万亿，2014年底省本级财政存量资金约为2.3万亿[2]，不考虑新增沉淀资金，粗算目前地方财政存量资金至少尚存1.1万亿盘活空间。但在年初地方结转结余资金估算余额不足2000亿的背景下，考虑到地方财政困难局面可能并非一时，对今年盘活使用地方存量资金的期待不宜过高。
具体内容详见华创证券研究所6月1日发布的报告《【华创宏观】今年的财政是如何打算的？——扩内需系列六》。
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