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【稳增长系列报告】
一、实物工作量8月以来已有4大利好
(一)6000亿金融工具劈开资本金枷锁,8~9月集中投放
资本金及时到位是项目开工建设的必要条件,上半年资本金缺口成为实物工作量关键枷锁,下半年由金融工具劈开:我们测算下半年资本金同比增量创7年新高,6000亿金融工具是核心助力,其中首批3000亿主要在8月投放,次批9月投放已超千亿。(详见《6000亿金融工具劈开资本金枷锁》)
8月适逢各地“以拨代支”赶专项债进度,“多劳多得”+“以拨代支”≈大量施工:在此前“新增专项债力争在8月底前基本使用完毕”要求下,项目单位面对层层压力,或选择在8月底前尽可能多支付各类工程进度款,施工方8月多收到的工程进度款或激增,新规下对施工方相当于一笔限时30天的“绩效奖金”,或转化为大量施工、对应8~9月实物工作量和基建增速跳升。
(三)督导组压实地方稳投资责任,8月下旬以来半月已派出三批
国务院8月24日、31日派出的两批督导组已汇报赴16省份督导和服务情况、特别是主动服务重点项目建设;第三批抓紧派出,将持续压实地方稳投资责任。
(四)8月高温限电消退,9~10月施工旺季到来,沥青开工率向上突破
9~10月是传统施工旺季,且8月限制施工的高温、限电、疫情三大超预期因素中,前两者扰动已明显消退,微观体现为沥青开工率突破8月平台期上行,9月前两周环比上行6个百分点、远超季节性,已追至2018~2019年水平。
今年实物工作量有两大增量,一是金融工具(新创设),二是专项债(大幅前倾+盘活结存),对应央行和财政有两套话语体系,需要对照厘清(详见正文)。
多地7~8月对专项债资金用途的密集调整和对使用进度的大幅追赶,并不意味着实物工作量8月底前已全部形成,只能说明施工方8月底前已收到工程进度款、并形成了部分实物工作量→更多实物工作量仍待年内形成,这和沥青开工率9月前两周的超季节性上行相互印证。
报告目录
1、将工程进度款支付比例下限提升到80%,缓解施工方资金周转压力;
2、不设支付比例上限,并进一步鼓励施工方“多劳多得”:“在结算过程中,若发生进度款支付超出实际已完成工程价款的情况,承包单位应按规定在结算后30日内向发包单位返还多收到的工程进度款”,如对于8月结算多收到的工程进度款,施工方若不在30日内加速施工(形成实物工作量),只能9月还给项目单位(损失利润)。
8月适逢各地“以拨代支”赶专项债进度,“多劳多得”+“以拨代支”≈大量施工:今年起财政部建立专项债券支出进度通报预警制度,部分地区拨付进度与部门考核直接挂钩,排名靠后甚至会直接“约谈”区县一把手[1],该制度最重要的考核指标是实际支出进度,该指标可通过项目单位向超进度拨付债券资金完成,不必真正形成实物工作量,即“以拨代支”(详见第三章);在此前“新增专项债力争在8月底前基本使用完毕”要求下,项目单位面对层层压力,或选择在8月底前尽可能多支付各类工程进度款,施工方8月多收到的工程进度款或激增,新规下对施工方相当于一笔限时30天的“绩效奖金”,或转化为大量施工、对应8~9月实物工作量和基建增速跳升。
国务院8月24日、31日派出的两批稳住经济大盘督导和服务工作组已汇报赴16省份督导和服务情况、特别是主动服务重点项目建设(图3);第三批抓紧派出,将持续压实地方稳投资责任。
9~10月是传统施工旺季,且8月限制施工的高温、限电、疫情三大超预期因素中,前两者扰动已明显消退,微观体现为沥青开工率突破8月平台期上行,9月前两周环比上行6个百分点、远超季节性,已追至2018~2019年水平。
今年新开工项目明显增多:据国家发改委,1~8月基础设施新开工项目个数达到5.2万个,比去年同期增加1.2万个,计划总投资同比增长16.6%,其中亿元及以上新开工项目计划总投资同比增长18.8%。我们测算,今年专项债用于新开工项目比重由2020~2021年不到4成升至近6成。
新开工项目增多,对应项目前期和设备购置费用增多,先计入投资,再间接形成实物工作量。其中,项目前期费用(设计勘察费、土地购置费等)在项目正式开工动土时即可计入投资;不需要安装设备不必等建安,设备运抵现场并验收合格后即可全部计入投资。
(二)财政考核的专项债实际支出,对应真实实物工作量吗?
实际支出对应项目单位向施工方付工程进度款,如前文所述,若项目单位“以拨代支”,就不对应施工,也不会真实形成实物工作量。
以广东始兴县为例,我们可以验证两个信息(图12):1、项目单位支付工程进度款,地方政府即可完成实际支出进度:如始兴县要求“按时支付各类工程进度款”,计划用10天完成2021年9%+2022年37%以上的专项债实际支出进度;2、工程进度款虽不能随意支付(需更多实物工作量配合),但存在操作空间:如始兴县要求施工方“合理压缩工期、形成更多实物量,为专项债券资金支出提供支撑”。
因此,多地7~8月对专项债资金用途的密集调整和对使用进度的大幅追赶,并不意味着实物工作量8月底前已全部形成,只能说明施工方8月底前已收到工程进度款、并形成了部分实物工作量→更多实物工作量仍待年内形成,这和沥青开工率9月前两周的超季节性上行相互印证。
[1]据财政部山东监管局《强化区县债务绩效管理 精准、可持续打通政策落地“最后一公里”》:为加快专项债券发行和使用进度,及早发挥债券资金对经济的撬动作用,省市各级财政部门每月调度债券资金支出进度,密切关注资金使用效率。但在监管中发现,由于部分地区拨付进度与部门考核直接挂钩,排名靠后甚至会直接“约谈”区县一把手;项目不成熟、前期手续不完备、“资金等项目”等多重因素叠加,加上普遍存在“重资金争取,轻项目推进”的情况,导致债券资金在实际中拨付进度较慢,项目单位在层层压力下,忽略工程实际进度,未严格按照合同约定付款,而是通过签订补充协议预付资金等“曲线救国”方式,超进度拨付债券资金,未真正形成实物工作量,一定程度上抑制了专项债券资金对刺激消费、撬动经济的作用。”
[2]在近期有关实物工作量的诸多政策表述中,央行货币政策司司长邹澜7月针对政策性、开发性金融工具的表述与众不同:“国家开发银行、农业发展银行已积极和一批成熟项目进行对接,将依法合规加快投放,很快就能实现资金投放和基础设施建设两个实物工作量”
[3]据21财经,专项债券支出进度通报预警制度关注三个指标:一是发行进度,其等于债券发行金额/已下达债券额度;二是资金拨付进度,其等于国库拨付金额/债券发行金额;三是实际支出进度,其等于项目单位实际支出金额/国库拨付金额。其中,后者是最为重要的指标。
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