孙大午：启动小城市建设，把县城扩成城市

孙大午长三角之友 2021-04-16

县城不是城市。按照我们国家的城市等级概念，5-20万人口是小微城市，20-50万为小城市，中等城市人口要达到50-100万。小微城市只能解决基本的生活服务，20万人口以上的小城市能解决较好的生活服务。50-100万人口的中等城市，有较发达的产业和生活服务设施，才算是一个真正的现代城市。县城一般达不到这个标准。

现代城市的特点，一是人口集中，达到一定规模；二是有非常发达的服务业。纵观西方发达国家，其发达的标志不是看什么GDP（经济总量）或者人均GDP。中国GDP是世界第二，但我们仍然是发展中国家。一些欧美国家之所以发达，是因为城市的发展水平高，有着成熟完善的服务业。城市服务业不仅是指商贸零售、文教卫生、金融地产等领域，还包括计算机、软件科技行业。服务业在西方发达国家已经成为经济的主导力量。像英国、法国、日本等国家，其服务业GDP占比在70%左右。而美国服务业占GDP的比重超过80%，处于领先水平。中国是制造业大国，是世界的工厂，服务业比重明显偏低，刚刚达到50%，估计这里主要是包括城市房地产和国际贸易。

历史实践证明，城市化是人类发展的必然趋势，是世界的发展方向。在当前经济形势下，中国要发展国内经济，必须坚持搞城市化建设，发展服务产业。如果我们把县城的规模扩大，变成城市，向民营企业开放服务业，那么，这将是民营经济发展的新增长点。

一、城市人口概念

城市，是城与市的组合词。城是个区域、地域概念，围起来为城；市是人口概念，是进行交易的场所，人聚集在一起为集市。历史上，有因市建城的，也有因城建市的。比如，集市大了，会演变为城；当城开放，人口聚集、结合在一起就成了城市。这是城市的起源。

不管是因城设市，还是因市扩城，有了人口，才会有城市。人口是城市的基础。人口较稠密的地区称为城市，一般包括住宅区、工业区和商业区，以及医院、学校、商超、公园广场等配套公共设施。这里讲的人口是指城市的市区人口。一般而言，城市人口范围大，包含城区、郊区及下辖的所有人口；市区人口范围较小，是城区的核心区域。市区人口是真正意义上的城市人口。

中国没有城市人口的统计数字，只有城镇人口的概念。城市人口与城镇人口有很大的不同。即使按小城市的概念统计，中国的城市人口不足2亿，小微城市（县城）人口约2亿，县城以下农村人口大约10亿。

二、中国城镇人口分析

据2019年中国统计年鉴，全国现有人口13.95亿，城镇人口8.31亿，农村人口5.64亿。中国城镇化率已经超过60%。

（一）城镇人口统计不科学

我觉得，这种城镇人口的统计不科学，与实际情况有很大的差距，对经济发展没什么意义，而且误导了经济发展方向。以徐水县为例（现在是保定市一个区），徐水县城区人口仅有6.2万人，总人口是65.62万，其实际城市化率不足10%，而统计的城镇化率为45%。徐水下辖10个镇，4个乡，10个镇之前大多是乡的设置，基本是农村人口。近几年全改了，高林村乡变成了高林村镇，遂城乡变成了遂城镇，很多人统计时变成了城镇人口。地方政府一道命令，撤乡改镇，就完成了“城镇化”。

▲徐水实行乡改镇之前的地图

按城镇人口统计，不以城乡人口区分。这种统计很荒唐。平原的都统计为镇，只有靠近山区的户木、义联庄、东釜山、瀑河算是乡。难道平原就没有农村了吗？山区四个乡人口很少，加在一起不过6万人。实际上，平原才是真正的农村，平原人口至少有50万人，大部分是农村人口。

（二）中国人口构成分析

先以河北省为例，分析县（市）人口：河北省有123个县（市），其中22个县级市，95个县，6个自治县。定州市人口最多，城区人口为26万，其总人口是123万，城市化率为21%。其次是任丘市，城区人口就只有16万了，总人口89万，城市化率为18%。这是河北省最大的两个县级市，按城市人口规模，只能算是小城市和小微城市。

河北省是全国人口比较集中的区域。徐水县是人口大县，县城人口6.2万，排进河北省所有县（市）的前三十。分析县城人口，我们可以确定，县城人口基数很小，远达不到小城市（20-50万）的标准。县城城区人口达到10万以上的很少，没几个县，20万以上的仅有定州市。我们大致估算：一个县城城区人口平均按不足10万计算，全国2000多个县就是两个亿。一个县农村人口平均按50万，全国农村人口就是10个亿。

我们再看城市人口：河北省是个中等省，比沿海落后，比西部发达。保定市是全国的人口大市，市区人口才118万。河北省有11个地级市，每个地级市平均下来不到100万。因此，河北省城市市区人口应该在1000万以内，全省总人口为7592万，全省的城市市区人口占比13%。由此推算，全国14亿人口，其中城市市区人口为14×13%=1.82亿。因此，全国中等城市以上人口怎么算，也不会超过2亿。

综上所述，基本可以判断，中国真正的城市人口2个亿，县城人口2个亿，生活在县城以下的农村人口有10个亿。当然，农村人口有一部分出来打工，但不能在城市安居下来，算是流动人口，不能定义为城市人口。

三、中国的城镇建设并不成功

十几年前，我在北大演讲提出，农村城镇建设太理想化，成功的可能性很小。现在看来，中国的城镇建设仍然是不成功的。当然，特色小镇、旅游小镇除外。

首先，农民是想进城的，但进城太难了。究其原因，进城成本高，农民承受不起。住房是最大的生活成本，比如县城房价5000-10000元/平米，地级市（保定）10000-20000/平米，大城市房价高得更是离谱。即使是县城，农民进城买一套房也要大几十万、上百万。对于种地谋生的农民来说，这是一个天文数字。

其次，农民进城，就业是个大问题。不管是县城，还是城镇，由于本身人口规模不大，基础建设仅满足于当地居民，服务业的发展水平也不高。另一方面，县城的服务业对民营经济开放不够，门槛障碍太多，限制了民营经济发展。民营经济发展缓慢，难以提供就业机会，不能吸纳更多的人。

农民不愿意进镇，愿意进城。镇大多是一个比较大的村庄而已，人口也就三、五千人。它的生态完全是一个乡村性的状态，连基本的生活设施都达不到。但人们愿意进城，县城是个小城市，小城市能够解决较好的生活服务。

城市化是以服务业繁荣为特点的。城市人口达到一定规模后，主要是提供完善的互为劳动的服务，即我为你工作，你为我工作。比如说，我为你提供餐饮住宿、文化教育，反过来，你为我提供金融贸易、养老医疗。人口集聚、互为劳动，这才是城市化的概念。

四、启动小城市建设，把县城扩成城市

目前，县城发展很缓慢，还不能算城市。相比大城市而言，县城的生活成本不高，农民更愿意进入县城。国家给予政策支持，降低进城成本，农民进城安居很容易实现。比如出台新的土地政策，采取农民以房换房或宅基地换房、以土地换取养老等一系列措施。与城镇相比，县城的基础更扎实，建设起来成本低、速度快，效果也最好。政府把县城扩成城市，对民营经济开放，采取措施搞活服务产业。服务业繁荣，县城很容易成为一座真正的现代城市。

当然，把县城扩成城市，发展民营经济，必须上升到国家层面，成为国家战略。我们对县城的定位是，以县城为中心搞城市化建设，因城扩市，吸纳农村人口，达到10-30万人口。每个县城人口应该是县域人口的20%-30%。按照这个标准，河北省所有的县城都不达标，空间很大。比如徐水县城人口应该到15-20万，现有人口至少要翻一番。

▲徐水城市总体规划(2008-2020)沙盘模型

同时，政府要有意识开放服务业，在政策上降低门槛和限制，刺激民营经济的发展。服务业的繁荣，会创造大量就业和创业的机会。民营资本一方面参与县城的基础建设和服务业，另一方面民营资本可以下乡，在盘活农村土地的基础上，发展一二产业，产生越来越多的农场主、企业主。我去欧洲考察，发现富人生活在农村，穷人生活在城市，这是西方发达国家的一个标志。穷人生活在服务业发达的城市，生活成本是最低的。富人住在农村，要出去采购，到城市办事，成本反而很高。有的农场主为了生活方便，平时在城市生活，收割的时候再回到农场。可以想象，我们国家如果放宽政策的限制，民营企业可以自由参与农场规模化经营，参与县城的城市化建设及各行业领域的服务。长期下来，民营经济获得长足发展，全国范围内会出现一、两千个充满经济活力的中小城市（县城），整个国家的活力也就有了。

随着城市化推进，县城发展为城市，民营经济必将焕发无限活力与生机。未来的中国社会，富有的人会选择生活在农村，穷人也可以住进城市，各得其所，其乐融融。中国大地将会迎来翻天覆地的变化，这里依然是一片希望的田野！