中国“村官”职务犯罪研究——村干部常见犯罪类型解读（之四）

“村官”是指以村委会主任和村党支部书记为首的基层自治组织领导人的总称。法定自治意义上的“村官”出现于二十世纪八十年代，至今我国的“村官”队伍阵容庞大，总数已逾500多万人。“村官”是我国社会主义新农村建设的“领头羊”。

近年来，随着社会主义体制改革的深入，多种综合因素错综交织，“村官”的职务犯罪行为有燎原之势，已经成为一个事关农村稳定与发展的不容忽视的问题。“村官”职务犯罪多集中于经济和民主选举领域，以贪污、挪用、侵占及贿选等侵财型案件居多。其发生程度不论从广度上还是深度上都令人惊心。

第一章　当前猖獗的“村官”职务犯罪现状

第一节  “村官”职务犯罪的现状

我国幅员辽阔，截至2005年，全国共有68万个行政村，500万名包括村党支部书记和村主任在内的“村官”。他们中绝大多数人遵纪守法，为我国农村社会主义现代化建设勤奋工作。但是他们中亦不乏腐败分子，这部分人滥用国家和人民群众赋予的权力，利用职务之便猖狂犯罪，令我们一再震惊的案例此起彼伏：

1、1998年，沈阳市东陵区前进乡望花村原村委会主任徐宝文，采取虚报债务、隐匿资产等手段，将村集体企业望花啤酒厂以1元价格买断，非法占有国家和集体资产1000多万元；此外，他还骗取国家土地出让金，非法转让国有土地从中获利，其违法、违纪金额共计3000余万元

2、从2001年底至2002年11月，慈溪市浒山街道界牌村原党支部书记朱晓其挪用集体财物609.6万元、诈骗295万元，创下宁波历史上基层干部职务犯罪的“吉尼斯”记录

3、从2005年起3年内，广东佛山顺德区陈村镇赤花社区原党支部书记、村委会主任陈志强等10名“村官”，伙同贪污国家和集体资金2000多万元，并且挪用公款豪赌，仅在一年半时间里就到澳门狂赌63次

4、从2007年4月起一年内，吉林省桦甸市永吉街大成子村原村民委员会主任、出纳员、村委会委员、六社主任、村委会委员村治保主任、民兵连相互长勾结，非法侵占、挪用、贪污征地补偿款470余万元

5、2007年9月，浙江台州黄岩区江口街道新来桥村原党支部书记陈喜明、村委会主任潘正春及其他多人，擅自挪用村民土地征用款2000万元用于营利活动，受到当地检察院追诉

6、贵阳市乌当区新庄村原村支书、党支部委员、村委会主任、妇女主任、村委会委员、会计、出纳、村民组长、工程队长等11名人员，于1998年8月至2003年3月期间侵吞、贪污公共资金达1100多万元之巨，导致农村生产活动损失惨重。农民10多次集体上访到省府，两大班子被“一窝端”

全国各地诸如 “村官” 小额职务犯罪案例更是不胜枚举… …

“村官”职务犯罪行为严重冲击了农村的稳定与发展，已经引起了国家的关注。2005年7月，遵从温总理“摸清村干部违法违纪类型，寻求解决的办法”的指示，中纪委、农业部、中组部等10部门联合对山东、湖南、浙江等8省市进行了为期2个月的“村官”违纪犯罪专项督察，并立项专题研究。

在我们依法治国，塑造和谐农村的今天，“村官”职务犯罪问题已经不是个伪命题，而是一个事关农村广大群众切身利益且我们必须直面的重大威胁。上述事实同时表明：一方面，“村官”职务腐败行为损害着国家与集体的利益，吞噬着公有制资产，直接侵害包括9亿农民在内的最广大人民群众的利益，并最终影响着农村和谐社会建设；另一方面，“村官”的腐败行为在政治层面损害国家和基层党组织的形象，不但有损法律、政策的贯彻落实，也违背党全心全意为人民服务为人民服务的宗旨，故我国“村官”职务犯罪治理工作已刻不容缓。

职务犯罪作为一种历史现象，是随着阶级和国家的出现而出现的。它与社会分工相伴而生，同时与社会政治、经济发展密不可分。一方面，从古代“惟王建国…体国经野，设官分职”

我国“村”的组织形式滥觞于保甲制度。保甲制度是封建国家为巩固阶级统治，加强人身依附关系而采取的一种军事和户籍管理措施。保甲制度肇始于商鞅变法时期，但在宋朝开始正式实施，成为农村的基本政治制度，以后被元、明、清代、北洋政府和民国政府沿用，直到新中国成立时废止《六法全书》，保甲制度才告废止。在不同的朝代有的称为村社制度，有的称为乡里制度等，但换汤不换药，本质特征一致，就是其实质是以“户”为社会组织的基本单位，加强对人民的人身控制，加强阶级与军事统治从而巩固封建统治。在将人高度物化的时代是没有民主权利可谈的。

新中国三大改造后，受计划经济影响，一直在农村实行“政社合一”的人民公社制度，村被定位为生产组织和基层政权。真正自治意义上的村出现于1980年的广西。1982年宪法对村定性为“基层自治组织”，行使乡村调控职能。“村官”产生也改为直选，结束了一直由行政任命的历史。

我国自治意义上的“村官”出现于上世纪八十年代，而“村官”职务犯罪亦滥觞于此。“村官”的腐败问题，是随着经济体制的转换，以及农村行政体制的微调而产生的。当时刚刚启动市场体制改革，各项产权不明晰，监督不到位，加上道德下滑及拜金主义泛滥等原因，“村官”职务犯罪愈发猖狂。我们党是与腐败水火不相容的，不过我们将精力多放在公务人员的职务犯罪整治上，依法处理了象天津地委书记刘青山、张子善这样的大员。对“村官”重视不够，关于“村官”的职务犯罪处理罕见史册。这并不是当时没有出现“村官”腐败行为，一、当时我们党的重心在于阶级矛盾和文化大革命；二、当时法制不健全，导致一些具有轻微行为的“村官”漏网，而以政治斗争行为代替；三、群众道德觉悟较高。

目前国家已经逐渐认识到“村官”在建设社会主义新农村中的作用，对其在新形势下的职务犯罪行为已经有所觉察，并且逐步协调立法、司法及行政手段调整这一行为，努力维护农村的和谐发展大局。

第二节  “村官”职务犯罪的表象

学界认为，“侵财型”职务犯罪是具有一定职务身份的人利用其职权侵犯单位财产的行为，是该种犯罪本质特征在行为方面的具体表现”

（一）巧立名目，贪污、挪用国家财产

2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过立法解释，明确了村民委员会等村基层组织人员，可以“其他依照法律从事公务的人员”之身份履行救灾、公益、代征等七大权力。一些“村官”就利用履行以上七种公务的机会，投机取巧，贪污、挪用国家财产，给国家造成了很大损失。如此例子不胜枚举。如2005年底，林州市五龙镇马兰村的村支部书记孙某、村委会主任侯某和村会计胡某，利用职务之便，将政府下拨的5万元扶贫资金截留，充发为村干部前两年拖欠的工资及奖金。

（二）千方百计侵占、挪用集体财产

从实践来看，大多数腐败“村官”更注重侵吞集体财产，主要有以下表现：

（1）炒卖集体财产，中饱私囊

笔者在山东走访中发现，各村变卖集体财产，特别是卖地现象十分普遍。固然大部分“村官”初衷良好，是为增加集体收入，改善村庄基本设施，但是有些村反而更加贫穷，这是不少“村官”巧取豪夺，要么中饱私囊，要么挥霍浪费，根本没有将集体财产用到实处。象辽宁省葫芦岛市东一村的6个“村官”卖掉集体600亩土地，不是为公，而是将所得1000多万元全部私分。安徽省隆岗村原村委书记宋业贤，竟然伙同其他“村官”私分集体资金31万余元之多。宋业贤因为在担任该村支书期间政绩斐然，故而连续两届蝉联“安徽省第一村官”美誉，但后来其清誉却毁于一旦。除了犯有受贿罪以外，检察机关还指控，在1999年至2003年间，宋业贤伙同该村村委会其 27 48059 27 13308 0 0 7278 0 0:00:06 0:00:01 0:00:05 7300他成员以交通费、加班费等名义，侵占集体财产316161元，在群众中造成了非常恶劣的影响。

（2）乱打白条当发票，侵吞集体财物

据笔者在山东农村走访，许多村的财务单据大多不用正式发票，招待费报销时竟然认可白条，甚至是烟盒做的超简陋白条。在报销数额上更是混乱不堪。这样缺少监督制衡，无疑会使集体公款岌岌可危。有的“村官”竟将集体财物当成自家小金库，连个人家庭开支和关系往来都要打“白条”，用集体公款埋单。据统计，青海省贵德县格尔加村1991年到2001年的账目票据中竟有50%是白条，可见问题之严重。

（3）私扣上级返还款、补偿款或新农合资金

在2006年我国全面取消农业税以前，如果行政村完成乡镇交付的农业税、特产税等征收任务，一般会从乡镇得到部分税务返还资金作为奖励，于是一些“村官”就把这些应该属于集体的财产私下挥霍或分掉。在2006年后，有些不法“村官”又打起了截留、挤占、挪用、贪污新型农村合作医疗基金的主意，这一苗头比较明显，充分说明了不法“村官”见缝就钻的本性。如陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不记账，将土地转让款19万元非法据为己有。

（4）挪用集体财产

既然集体财产缺少监督，挪用集体财产为个人或亲友谋私利就不可避免了。前述浙江台州市新来桥村干部竟然联手挪用2000万元土地征用款放高利贷，并且在很长时间无人知晓，这警示我们在发展经济之余，切勿忽视民主监督制度的落实。

（三）公款吃喝玩乐，大肆挥霍国家、集体财产

公款私用、吃喝玩乐并不仅是腐败官员的专利。“村官”的大肆挥霍亦不甘下风。如江西省丰城市阳坊村6名村干部从2001年开始，短短3年挥霍公款竟然达36万多元。更有甚者，“浙江省温州市的三里村村干部大肆挥霍土地流转补偿金，将村务会开到了西湖国宾馆”

（四）权力寻租，大肆受贿、索贿和行贿

在基层群众眼中，基层自治组织的“村官”经济权力不可小觑。权力如此之大，如果缺少监督，那么各种权力寻租事件屡屡出现就不难理解了。研究每个落马的“村官”发现，他们大都精于借题发挥，假权索贿。

近年来，在党的富民政策的支持下，我国农村经济取得了很大的进步。大部分村都开始大兴土木，改善公共基础设施。但是有的“村官”却胆大妄为，他们于兴建学校、工厂、村体育设施、卫生机构及福利院等工程之际，变相克扣工程款、收受开发商红包或所谓的“手续费”、“竞标费”，挪用、私分返还款，大搞权力寻租。这不但扰乱了正常的经济秩序，而且损害了社会之公序良俗，对此我们必须严厉打击。

第三节  “村官”职务犯罪的特点

“村官”职务犯罪在发生频率、犯罪类型、犯罪主体及犯罪手段等方面有以下四个显著特点：

(一)“村官”职务犯罪的发生频率日渐加快，并严重冲击农村的稳定与和谐。江西财经大学法学院专家王建新开展了一项中国村委会成员“经济型职务犯罪”调查。数据表明，该类犯罪呈持续走高态势。仅浙江“长兴县检察院2003年一年就立案查处了农村基层干部贪污、挪用土地征用专项资金案件55件；在西部省份青海，2002年至2003年，仅海东地区各级检察院立案查处“村官”职务犯罪的就有7件11人，而此类案件在之前的五年里，海东农村未曾出现过”

“村官”的腐败犯罪更冲击着农村的稳定大局，给农村信访工作带来很大压力。导致部分地区农业发展停滞，集体上访事件时有发生。在河南郑州，检察机关受理的控告和举报数据表明，“有30%以上都是举报村干部这类职务犯罪的，由此引起的集体上访、越级上访呈逐年上升的趋势”。

（二）“村官”职务犯罪的犯罪类型主要是贪污、职务侵占、挪用及受贿等经济犯罪。其中群众对贪污行为反应尤为强烈。例如在2006年至2007年间，重庆沙坪坝区梨树湾村原村支书向大全利用职务便利，贪污、受贿逾610万元，群众缺失了集体发展资金，交涉无果后频频集体上访，差点酿成突发事件。为应对该区频繁的“村官”犯罪形势，市检察院一分院专门向辖区内300多名“村官”发出了检察建议书。近几年，随着集体经济的迅猛发展，“村官”的职务侵占数额有后来居上的趋势。如在短短2000年至2002年内，郑州市经济开发区大里村村主任金明池，利用其职务便利，竟侵吞直接用于群众生产的“血汗钱”，将400万元补偿款隐匿到自己账户，任意开支花销，没有记入村账目，也没有任何有关财务凭证，后大肆挥霍一空。

（三）“村官”职务犯罪的犯罪主体多集中于村主任、村支书及会计等。“村官”职务犯罪多发于经济领域，以侵财型犯罪居多。村主任、村支书手中掌握着巨大的经济权力，据统计，富阳市富阳镇秋丰村的“村官”竟然拥有执行上级决策、批房基地、集资办厂、兴修水利、农资供应和出租、转让土地等在内的29项大权，是基层名副其实的“大员”。因为种种原因，缺少群众监督，他们作案率最高。村支部书记与村委会主任构成了“村官”职务犯罪的主力军。2008年1月到10月，“全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪案件10752人”

（四）作案手段较为简单，科技含量一般不高。相比其他领域犯罪而言，“村官”职务犯罪的手段较为直接，在实践中，“村官”一般以收入不入帐、收支打白条、私分侵吞、虚报及伪造单据等方式作为贪污和职务侵占手段，以发包村工程项目、出租集体资产和转让土地等作为受贿手段。这些手段及其表现在本章第二节已有详述。

第二章　“村官”职务犯罪的法律特征及成因

第一节  “村官”职务犯罪的犯罪构成分析

一、“村官”职务犯罪侵犯的客体

犯罪的客体是指由犯罪行为所侵害的，而为我国刑法所保护的社会主义社会关系。“村官”职务犯罪侵犯的客体具有双重性，集中表现为对“村官”职务行为廉洁性及社会主义公有制财产的侵害。首先，作为人民直选的领导，他应当在邓小平理论的指导下，履行法律赋予的义务和自己的有关竞选承诺，全心全意为人民服务，带领基层人民活跃生产，搞好生活，推动社会主义新农村不断向前发展；其次，“村官”或直接贪污国家财产和侵占集体财产，或行贿受贿，以权谋私，实质上都是直接侵犯社会主义公有制基础，并从根本上违背了社会对其职务行为的廉洁性要求。

具体而言，依据我国现行刑法规定，“村官”贪污、受贿、职务侵占及挪用资金等职务腐败行为主要构成贪污罪、受贿罪、非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪和挪用资金罪等罪行。

“村官”在以“其他依照法律从事公务的人员”身份履行职务时，非法占有公共财物或利用职务之便，索取和非法收受他人财物构成犯罪的，分别构成贪污罪和受贿罪。这两种犯罪主要体现为对国家公职人员职务行为廉洁性的侵犯。具体而言，贪污罪侵犯的客体是国家公职人员职务行为的廉洁性和公共财产的所有权，而受贿罪侵犯的客体是主要是国家工作人员职务行为的廉洁性。

“村官”在从事集体自治事务时，如果利用职务之便，索取和非法收受他人财物的，以非国家工作人员受贿罪论处。非国家工作人员受贿罪侵犯的客体是国家对公司、企业以及非国有事业单位、其他组织的工作人员职务活动的管理制度。公司、企、事业单位及其他组织在我们社会中扮演者重要角色。为了保证其正常运转，法律对这些单位的工作人员的职务行为做了相应规定，从而建立起一套确定的职务管理制度。该单位有关职工的受贿行为实际上直接侵犯了这套管理制度，不但损害这些单位的利益，也破坏了正常的社会交易流转秩序。村是基层自治组织，“村官”在从事集体自治事务时，利用职务之便，索取和非法收受他人财物，主要侵犯了国家对基层自治组织工作人员职务活动的管理制度。

“村官”在从事集体自治事务时，侵占集体财产或挪用集体资金构成犯罪的，分别触犯职务侵占罪和挪用资金罪。职务侵占罪侵犯的客体是公司、企业或其他单位的财物所有权，而挪用资金罪主要体现为对公私财产所有权和本单位资金使用制度的侵犯。

二、“村官”职务犯罪的客观方面      

“村官”既是“其他依照法律从事公务的人员”，又是基层自治组织人员。身份的双重性及法律的滞后性决定了其职务犯罪认定及追究的复杂性。如前章所述，“村官”职务犯罪突出集中于经济领域，“村官”职务犯罪的客观方面集中体现为“村官”在履行职务过程中，利用职务上的便利实施一系列侵害国家和集体财产的一系列行为，具体表现为贪污、受贿、侵占、挥霍或贿选行为等行为。刑事违法性是该类行为的基本法律特征。依据我国现行法律，我们对侵财型职务犯罪所触犯的罪名及其客观方面作如下分析：

（一） 贪污罪

贪污罪，是指国家工作人员，利用职务之便，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。2000年第九届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过立法解释，明确了村民委员会等村基层组织人员在从事以下七项工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，属于国家工作人员之列：

（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；

（二）社会捐助公益事业款物的管理；

（三）国有土地的经营和管理；

（四）土地征用补偿费用的管理；

（五）代征、代缴税款；

（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；

（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

解释规定，村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪之规定。在2008年，重庆沙坪坝区梨树湾村原党总支书向大全贪污、受贿600余万一案中，向大全辩称“自己不是国家工作人员，不可能贪污、受贿”，实属其法律认识错误。

（二） 受贿罪

“村官”的身份及职务具有双重性，所以对“村官”利用职务上的便利，索取和非法收受他人财物的行为也要一分为二地分析。

依据我国现行刑法及2000年全国人大常委会的立法解释，当“村官”在辅助政府从事前述法定七项行政事务时，利用职务之便，索取和非法收受他人财物的，以受贿罪定罪处罚，这一法律指引十分明确。但是，“村官”在履行集体自治事务时，利用职务之便，索取和非法收受他人财物，又如何定性呢？

包括全民所有制和劳动群众集体所有制在内的生产资料社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础。我国宪法第8条规定，国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。第12条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。“村官”受贿行为以权钱交易为基础，它从根本上损害国家与集体的利益。考虑到国家对“村官”侵犯国家财产的行为进行了立法制裁，我国应该根据宪法的精神，对侵害集体财产的行为加紧研究，查漏补缺，完善落实保护。

在2007年11月最高人民法院和最高人民检察院联合公布实施“非国家工作人员受贿罪”之前，有的学者主张采用“公司、企业人员受贿罪”制裁“村官”职务犯罪行为。公司、企业人员受贿罪是指“公司、企业的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人的财物，为他人谋取利益的行为”

我们的法治建设也与时俱进。全国人民代表大会常务委员会于2006年通过《刑法》修正案六，修改了刑法第163条，扩大了公司、企业人员受贿罪的主体范围，将非国有公司、企业或者其他单位的工作人员也纳入本罪的范畴。据此，最高人民法院和最高人民检察院于2007年11月取消“公司、企业人员受贿罪”，施行新罪名——“非国家工作人员受贿罪”。该罪是指公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的行为。这实质上扩充了商业受贿的主体。但是，该罪是否能真正称为“非国家工作人员受贿罪”，从而将“村官”涵盖其中呢？该罪的犯罪主体定位为公司、企业或者其他单位的工作人员，这是否等同于非国家工作人员呢？

我国宪法第111条及《组织法》第2条将农村按居民居住地区设立的村民委员会定性为“基层群众性自治组织”。既然是基层自治组织，是不属于机关和团体之列的，那“组织”是否属于“单位”之列呢？据《现代汉语词典》诠释，“单位”是指“机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门”

学者陈鹏展在谈到单位犯罪时，亦认为村民委员会不属于刑法概念“单位”之列

有的刑法学者在谈到“单位”内涵的学界争议时认为，“我们可以赋予单位以新的内涵，而不必拘泥于原先具有的固定含义”

（三）职务侵占罪

既然村民委员会不属于刑法概念“单位”之列，那么对“村官”职务侵占罪的认定就遭遇了前述相同的尴尬。职务侵占罪是一种财产占有型犯罪。“村官”利用七项职务之便，侵吞国家财物的，以刑法第382条和第383条贪污罪追究责任。“村官”拥有广泛的自治权力，而如果侵占集体财产，是否也以贪污罪追究刑事责任？在实行自治制度的相当长时间里，我们主要依靠“村官”的自律及党与国家的政策、法规来调整侵占行为。但随着社会主义市场经济体制的建立及改革的深入，部分“村官”滋生官本位腐败思想，加之监督缺位，侵占集体财产的现象时有发生。如从1999年起担任村主任5年内，郑州市高新区石佛办事处大里村村主任金明池利用职务之便竟将上千万元的公款装进腰包；山东省邹城市某村党支书，在2005年到2007年间，利用职务之便，公然分4次挪用本村土地补偿款和集体资金21万元归个人使用。

我国刑法第271条规定了职务侵占罪，它以1995年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第10条为雏形。职务侵占罪，是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的行为

笔者的观点如下：第一，“村官”职务侵占行为侵害社会主义集体经济法益，必须予以坚决打击；第二，我国刑法处在一个不断完善的量变周期内，其严谨性及明确性与时俱进；第三，基于“单位”概念的理解，其不完全等同于“组织”，村民委员会乃至村民小组都不属于刑法概念“单位”之列；第四，我们应该采用必要立法技术，理顺好刑法术语中“组织”与“单位”的关系，明确村民小组的法律定性，以利于贯彻罪行法定原则，亦为严谨进行循环解释的需要。

（四） 挪用资金罪

挪用资金是村官的常用手段。当“村官”在辅助政府从事前述法定七项行政事务时，利用职务之便挪用公款，依据立法解释，以挪用公款罪追究责任。但是，如果“村官”在履行自治权时，利用职务之便挪用集体资金，是否构成挪用公款罪呢？

我国刑法认为，挪用公款罪要求主体是国家工作人员，利用其职务之便，挪用公款归个人使用而进行的犯罪。而挪用资金罪，是指“公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的行为”

三、“村官”职务犯罪的主体

职务犯罪是特殊主体的犯罪形式。要在刑法上评价某种行为是否构成职务犯罪，首先须弄清职务犯罪的主体身份。

各国刑法在规划职务犯罪之主体范围时有大有小，但一般都包含立法、司法、行政及军职的人员。有的国家也关注了几类特殊主体，例如日本、韩国将仲裁机构人员纳入，瑞士将鉴定人、翻译人也归化，法国刑法中包含医生、助产护士等。有的刑法甚至涵盖了普通企业管理人员与一般民事代理人，如巴西、奥地利就将企业主管人员归入刑法，而新加坡的《防止贿赂法》与英国的《防止腐败法》就包括了一般的民事代理人。

我国对于职务犯罪的研究起步较晚，目前在我国刑法中没有“职务犯罪”这一概念。刑法学家们最早将其用于犯罪学，是用来对犯罪进行归类分析的。刑法学家用迁移的方法将这一概念引入刑法，初步丰富和发展了刑法的“职务犯罪”理论，从本视角而论，“职务犯罪”是一个跨学科交流的成果。在世纪之交，我国市场经济飞速发展，但由于法律滞后，导致漏洞频现，形形色色的腐败犯罪十分猖獗。直到1997年新刑法颁布，将预防和打击职务犯罪作为刑法的重点之一，学者们才将注意力转向该领域，而后，职务犯罪的理论研究方渐步深入。但是我们对职务犯罪的研究还处在起步阶段，直到今天我们还没对其主体范围形成共鸣。既无共识，百家争鸣乃为自然了。在职务犯罪主体上，我国法学家基本持以下五种不同观点：

第一种是职务身份说，此为教材常采之广义学说。该学说典型代表人物是朱兴有，他认为职务犯罪是与行为主体是否有负有特定职务有关，是“具备一定身份的人故意或过失实施的”

第二种是国家工作人员说，这是教材常用的狭义学说，以何秉松、陈兴良教授为代表，他们认为，职务犯罪主体是国家工作人员或其他从事公务的人员。

第三种是公职人员说，以法学家樊凤林、宋涛等为代表，他们认为职务犯罪的主体是国家的公职人员或视为国家公职人员的人。

第四种是法定公务说，以钱大群为代表，他认为“职务犯罪就是具有法定职责的公务人员，违反职责义务，故意或过失地侵犯国家管理社会生活和管理公务活动，致使国家和人民的利益遭受损失的各种犯罪行为的总称”

第五种是学者冯云翔将职务犯罪的主体试图规范为：“依照法律、依法授权或者合同约定而承担一定职务的人员…；国家公职人员…”

职务犯罪问题一直是刑法关注和惩处的中心之一。要正确认识“职务犯罪”的内涵，进而掌握“职务犯罪”的主体，我们要先从“职务”一词入手作分析。在现代汉语中，“职”是指“职责、权位、掌管”，“务”是指“事情、任务”。“职务”就是“工作中规定所担任的职位”

笔者认为“村官”的主体范围如下：

（一）村主任及其他村民委员会成员。《组织法》规定：村民委员会领导班子由主任、副主任和委员共三至七人组成。根据需要，人口多的村还会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等下属等委员会。村民委员会成员可以兼任这些下属委员会的成员。这些委员会的领导，皆属于“村官”的基本范畴；

（二）村基层党支部书记和其他党委会成员。

《组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”村基层党支部书记和其他党委会成员也是属于“村官”的基本范畴；

（三）会计和保管。根据各地集体财务管理制度，会计负责账务处理，而保管分为资金保管和物资保管。前者负责集体资金的保管，后者负责集体物资的保管。实践中，会计和保管单独或集体作案的参与率很高；

（四）村民兵连长

民兵连长是基层民兵工作的直接领导者与组织人。通常情况下，该职位由所在单位或组织党支部选举，由本地乡镇武装部部长任命。民兵连是村一级的民兵组织，一般由村委会主任任连长。在“村官”职务犯罪中，民兵连长也是经常作为共犯出现；

（五）村民小组长。《组织法》第10条规定：村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选产生。村民小组隶属于行政村，在其指导下，领导村民进行经济、文化等建设活动；

（六）上级下派人员，包括下派的村支书和科技员等特派人员；

（七）村集体管理事务的民事代理人。村务民事代理人往往与经济事务联系。一般地，民事代理人以被代理人（村）的名义为民事活动，其后果由村直接承受。但是，基于“村官”的公共服务性和职务行为之廉洁性，代理人实际上是在履行“村官”委托的职能，其利用职务之便，行贪污、受贿或侵占之实，对集体经济组织造成损害，触犯我国刑事法律的，亦在追究之列；

（八）其他普通群众。应然推理，遇其他普通群众作为“村官”职务犯罪之共犯时，亦可为“村官”职务犯罪的主体。

四、“村官”职务犯罪的主观方面

犯罪的主观方面，是指犯罪主体对其行为及其危害社会的结果所持的心理态度。它包括罪过、犯罪目的和犯罪动机。“村官”职务犯罪之罪过为故意，主观状态为希望和放任。犯罪动机，是指行为人犯罪的内心推动力，通俗而言就是犯罪嫌疑人为什么要犯罪。从“村官”职务犯罪的动机来看，谋取经济私利、争权夺势是引发犯罪的主要动因。一些“村官”缺乏法律意识，将自己凌驾于群众之上，一手遮天。利用职务之便，大肆侵吞集体财物，为自己或亲友谋取经济利益，同时进行贿选活动，谋求权势续展。

有调查表明，在已查处的“村官”犯罪案件中，90％以上都是为自己亲朋同党谋取私利的。西安市检察院研究室处长王江静认为，“经济发达的地区犯罪率相对落后地区要高。因此，此类犯罪根源为利益驱动。”

可见，“村官”职务犯罪的主观动机多为谋取私利，另外，其扭曲的人生观及权力观念也对其职务犯罪发挥着影响。

第二节　“村官”贿选与职务犯罪

一、“村官”贿选

“村官”贿选是否属于“村官”职务犯罪及如何填补其法律空白问题较为复杂，本节就此专门展开讨论。“村官”贿选是一个我国农村工作的一颗毒瘤，现急需刑法的规制。自从八十年代以来，它已经拷问了我们近30年。《现代汉语词典》将“贿选”诠释为“用财物买通选举人使选举自己或跟自己同派系的人”

二、愈演愈烈的“村官”贿选态势

“村官”根本不是公务员，且大部分人待遇很低，那么贿选“村官”魅力何存？在2003年山西省河津市下化乡老窑头村第六届换届选举中，村委会候选人王玉峰花费230万元拉选票，最后如愿以偿。两位副主任也凭借14.5万贿金当选。国家级扶贫县河北省涉县也不甘落后，在该县上巷村的“村官”换届中，竞选人王急义竟然挪用360万元集体公款搞贿选，顺利当选村委会主任。2008年12月9日，陕西渭南韩城龙门村选举村委会主任，某企业老板王文选动用贿金1300万元拉票，承诺在当选后就给全村不分老幼每人派发2万元。他在当选后第2日就兑现竞选承诺。

2002年，山东省某县“共有542个行政村，其中251个行政村先后发生过程度不同的贿选行为，占总数的46%”

“村官”贿选貌似民事赠与，但有的情况更加扑朔迷离，亟待定性。如河南新乡市辉县市裴寨村村委会主任、煤老板裴春亮，在任期内个人出资3000多万元，盖成连体别墅，赠与全村村民，全村135户每家一套。

“村官”贿选直接冲击着农村的稳定大局。2004年1月，在陕西省渭南市大荔县城关镇西关村第五次村民委员会选举中，村委会主任候选人陈根成用50元钱一票的价格贿赂群众当选，286名村民联合提起贿选“村官”诉讼。再观浙江省临安市第七届村委会换届选举，“截止2006 年6 月20 日，仅民政局就接到村民的咨询和投诉电话836 个，收到村民来信186 封，接待村民上访96 批（次），共计700 余人，分别比上届村民选举增长18%、16%和21%。而其中绝大多数是反映贿选问题”

三、为何应该将“村官”贿选纳入职务犯罪应然？

为何应该将“村官”贿选纳入“村官”职务犯罪的应然？应然是指事物在可能的条件下基于自身本质所应该达到的状态。原因是引起某种现象的现象，结果是被某种现象引起的现象。目前的“村官”贿选与其职务犯罪紧密相连，互动概率极高。首先，某些在任“村官”，不少利用职务犯罪的非法所得参与下任贿选。在花费巨额贿金当选后，又往往利用法律及监管体制的漏洞，大肆贪污侵占国家、集体财物，进行职务犯罪，为自己及其竞选支持者谋取不正当甚至非法利益；其次，初次参选“村官”者，在许多情况下是自己预先垫付贿选财物，当选后为填补损失，以及还人情，也会走以上模式。两者皆殊路同归，实质都是进行职务犯罪，“损公肥私”。“村官”贿选问题不但同职务腐败犯罪相联系，而且损害淳朴民风，挑战国家正常的选举秩序，故应该受到我国刑事法律的评价。

目前人们对“村官”贿选存在以下几个态度：

（一）“村官”竞选时，给予他人财物是民法上的个人赠与行为，不应该指责，这与当选后的具体职务施政行为并无关系。现实中，很多不是贿选上任的“村官”在施政过程中，照样贪污、侵占国家集体财产而触犯刑律；

（二）“村官”是否利用财物竞选无所谓，只要其当选后勤政清廉，为村民谋福利，就是好“村官”；

（三）谁当我们的“村官”都无所谓，谁给我眼前实惠多，我就选举谁；

（四）“村官”利用财物竞选违背了国家的有关法律、规章，即使其上任后规规矩矩，也是对广义的国家选举制度的践踏，对淳朴民风的亵渎。

笔者倾向于第四种态度，但又有几点补充意见。笔者认为，“村官”贿选环节和施政环节既紧密联系又有区别。“村官”在两个环节中违法犯罪，体现对不同法益的侵犯，不可混为一谈。首先，“村官”在竞选环节搞贿选，实际上是用金钱、财物排挤竞争对手，用金钱的不平等取代才能的不平等，用物质的大棒重锤民主的举选。这种行为主要体现对广义的国家政治选举体系的侵犯，滥用公民民主选举权利，是一种严重触犯国家法益的行为，理应受到刑法的关注和调整；其次，贿选资金来源类型分为私人举资型和公费挪用型。私人举资贿选在成功后，可能在“村官”施政阶段为兑现对选民的承诺，及弥补在竞选中的花费，而滥用职权实施职务犯罪行为。在本阶段主要体现了对国家和集体财产的侵犯；公费挪用型则是现任“村官”利用职务之便，挪用集体资金或对选民做出免负承诺，变相违法使用集体资金，竞选下任“村官”，这一行为不论在竞选阶段还是施政阶段都会触犯刑律，侵犯国家与集体财产，其实质颇类战斗中“以战养战”；再次，综合前两步，贿选必定会侵犯至少一种法益，对选举秩序及公有财产造成巨大破坏。同时增加农村犯罪黑数，加剧农村道德水准下滑，侵蚀淳朴的民风，极不利于国家诚信体系建设和反腐工作开展。此等严重侵害法益行为唯有升格至刑法层面方能有效制裁；最后，不能把一切“村官”的赠与行为都等同于贿选，必须严格定性，防止滥裁。

第三节 “村官”职务犯罪的成因探讨

“犯罪原因是指直接引起犯罪的具体事物”

（1）在社会道德文化方面，社会转型期道德缺失，拜金主义泛滥。我国目前正处在社会转型期，在经济体制改革的同时，思想道德体系更新滞后，“旧的道德和权威逐步退出，而新的权威和道德体系还没有建立起来，形成了一种道德真空，人们不得不在各种思潮中进行选择和判断，不得不卷入各种思潮的冲突和斗争中”

（2）在犯罪个体原因方面，部分农村干部素质偏低，法制观念淡薄。许多涉案干部是中学或小学文化。他们对自己行为的性质认识不够，有的尽管有模糊的认识，但存在法律认识错误。部分干部参政意识扭曲，许多人并不关心村务，无意谋利于民。他们只关心自己的圈子利益或本宗族利益，在选举“村官”时或动用宗族关系，或采用贿选等非正当手段使自己或本宗族人当选，从而为为所欲为、违法乱纪大开方便之门。

（3）法律与政策等上层建筑层面，首先，刑罚预防教育功能的滞后。预防犯罪是刑罚之直接目的，它包含一般预防与特殊预防。它不但“可以预防已经犯罪的人重新犯罪”

第三章 “村官”职务犯罪的刑事司法规制

一、我国对“村官”职务犯罪的刑事调整

新中国一直严厉打击侵害公有制经济的犯罪行为。建国后，包括宪法和刑法在内的多部法律对该行为都予以严惩。就现行宪法和刑法而言，我国宪法第8条和第12条规定了国家保护公有财产的立场。刑事法律也在不断完善中，试图对这种行为予以切实钳制。

经济基础决定上层建筑，社会意识反映社会存在。我国1979年刑法仅仅在126条和155条粗线条规定了国家工作人员的挪用公款罪和贪污罪，没有确定国家工作人员的明确范围，也没有涉及其他单位与组织人员的职务侵占行为。但这并不能援证当时不存在如此侵害法益行为，只是说明当时实施单一计划经济，国家的财务政策比较严格。这种行为只是在一定的量变幅度之内，并没有激化从而引起社会关注。

在十五多年的时间里，“村官”的经济职务犯罪行为得不到刑法的追究。在新刑法公布后，公安部门与检察部门两家对于侦查的分权也存在诸多分歧，这一状况直到2000年才有改变。2000年第九届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过立法解释，明确了村民委员会等村基层组织人员在从事七项工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，这改变了长时间以来追究“村官”犯罪无法可依的局面。“村官”如果履行七项规定行政事务之一，构成贪污罪、挪用公款罪与受贿罪的，由检察院负责侦查实施。而对于“村官”履行自治事务时构成的职务侵占一类的犯罪，在新刑诉法颁行前，一般也由检察院进行立案侦查。在《公安机关刑事立案规定》实施后，由公安机关立案侦查。但是由于“村官”主体及职务的交叉复杂性，以及对于刑法和刑事诉讼法认识的一些偏差，导致各地在对“村官”犯罪的追究力度上不一而等。

二、中国特色“村官”职务犯罪的预防与治理模式探索

文近束笔，笔者不免落俗，想就“村官”职务犯罪问题梳理一下思路。笔者认为，我们应该注意发挥刑法的威慑力，同时注重综合治理。

（一）重视刑事法律预防

刑事法律预防工作主要体现在完善相应的法律规定，为顺利追究“村官”职务犯罪行为提供前提和基础。农村的基层自治制度早已写入宪法和组织法，并且在运行中呈现了相当的活力。但是我们要坚持两点论，不能只见辉煌的成绩，而无视“村官”职务犯罪行为带来的巨大危害。刑法是我国的基本法律，是我国建设社会主义和谐农村的强大保障。我们完善刑法，不但为惩治“村官”职务犯罪行为提供逻辑起点，也是我国依法治国的重要表现。我们要不断加强理论研究，充分相信人民群众，使我们的“村官”职务犯罪预防工作始终与时俱进。

法律预防工作要从以下两个方面入手：首先，要完善刑法对“村官”职务犯罪行为的规制。在实体法上，尽管近年来实体法律逐渐完善，但是还有许多问题需要关注。比如村属于基层自治组织，是不属于刑法概念“单位”之列的，而构成职务侵占罪或非国家工作人员受贿罪等罪行对主体的要求却必须是公司、企业或者其他单位的工作人员，这在逻辑上和表述上是有瑕疵的；还有最高人民法院1999年7月3日作出的司法解释，认定村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为，依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。众所周知，“村民小组”的前身是“生产队”，现在对“村民小组”在性质上是否属于“农村集体经济组织”，法律并没有明确规定，更不用说称作“单位”了，既然不属于单位或组织的内涵与外延之列。这无疑给村民小组长犯罪行为的追究增加了障碍，笔者建议应该上升到立法层面，对“村官”职务犯罪的主体进行全面梳理，而不是仅仅用解释来修修补补；其次，要完善有关刑事法规、行政法规对公安和检察院部门责任监督和过错惩治规定。要落实责任追究制，量化标准，细化流程，使之制度化、常态化和明确化，真正做到追究渎职责任时有法可依。

（二）加快研究刑事追诉体制

我国的《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》及《公安机关办理刑事案件程序规定》对我国的刑事案件管辖、立案与侦查等都做了较为严密的规定。一般情况下，职务犯罪主体比较单一，两家管辖权也比较明确。但是，作为“村官”这一主体，尤为特殊。一是数量庞大，全国主要“村官”数量超过500万名，包含其他主体在内逾千万；二是“村官”的身份及职务交叉，既可以是“依照法律从事公务的人员”，又是基层自治组织人员。是故于“村官”从事职务犯罪后，管辖与侦查主体实际并不明确，公安和检察部门出现许多相互推诿状态，导致案件侦破难度加大，甚至根本无人立案，引爆众多集体上访事件。以山东省临朐县纸坊街道某村为例，该村原主任苏长瑞在2004年靠发放花生油等财物贿选上台后，解聘会计，大肆卖地，吃喝挥霍。2007年期满被村民罢免后，拒不交出账目，致使30多万国家和集体之财产流失。村民举报至公、检部门，两部门相互推诿，都不愿接手，导致村民集体频访至市、省，至今无果。

上述问题的症结在于，“村官”职务犯罪多发于经济领域，由于种种原因，案件取证困难，追究程序中还需要专业金融、经济和会计常识，往往长期占用侦查资源，且可能费力不讨好。此外，“村官”主体的双重角色决定了案件初发时案件性质及侦查主体的不确定性，这直接导致公安、检察院在受理案件时管辖权有重叠现象。两家机关往往都不愿最先介入案件，使案件往往处于推诿而不予立案状态，这为酿成集体上访等突发事件埋下伏笔。要解决“村官”的犯罪问题，我们必须要重视程序法运行中出现的不和谐音符，采取切实措施予以纠正。

在公、检、法资源紧缺的情况下，公、检两家互相推诿塞责，皆不愿趟此浑水，由此，如何高效发挥公、检两家的侦查效率成为治理“村官”职务犯罪的突破口。笔者认为，加快研究对“村官”职务犯罪的刑事追诉体制迫在眉睫，我们可以从更新机制和强化监督两方面开拓研究思路。

在更新机制上，一方面，要设立定期思想政治教育机制，加强公安和检察部门主要领导人的社会主义和谐农村理论教育，使其充分认识到“村官”职务犯罪对我国农村政治和经济大局的严重危害。统一思想，端正认识，加强协调，为农村职务犯罪侦破工作做好思想准备；另一方面，尝试建立首次收案负责到底的机制。《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条规定，公安机关侦查的刑事案件涉及人民检察院管辖的案件时，应当将属于人民检察院管辖的刑事案件移送人民检察院。但是162条又规定，公安机关受理案件后，经过审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的…，予以立案。我们可以看出这两个法条看似和谐，实际上是存在很大漏洞的。该规定162条授权，公安机关认为属于自己管辖的才予以立案，这无疑赋予公安机关极大的立案侦查自由裁量权，结果实践中许多公安机关对村官这种双重身份的犯罪表现出惊人的惰性，根本不愿立案，开展调查更无从谈起。我们要尝试建立首次收案负责到底的机制，是指不管公安机关或检察机关接到报案，无论最终对案件是否有管辖权，都必须对该案监督到底的制度。比如公安机关接到“村官”职务犯罪线索举报，公安机关进行立案侦查，如果发现部分案件属于人民检察院管辖，按照刑事诉讼法有关规定分工配合处理，如果发现全部案件都属于人民检察院管辖，公安机关将全案移送人民检察院处理，但是必须保留监督该案件进展的义务。检察院接收的案件也是按照同一思路处理。笔者在文中，试图使用“收案”代替“立案”这一表述，其精妙之处在于避免推诿责任情况的发生。“收案”是一种客观事实，是不以收案机关的主观意志为转移的；而“立案”更倾向于一种主观的价值判断，尽管判断的过程和标准受刑事法律的制约。用“收案”代替“立案”表述的实质在于是否完全剥夺收案机关的自由裁量权。公安和检察部门对“村官”职务犯罪案件依法进行侦查，是刑事司法行为。实际上，我们各大诉讼法中都有涉及法院管辖权纠纷的规定，我们完全可以借鉴他们的成功经验，并迁移于刑事侦查活动中。《刑事诉讼法》》第25条的规定，“几个同级人民法院都有权管辖的案件,由最初受理地的人民法院审判”；而《行政诉讼法》第20条规定，“原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，有最先收到起诉状的的人民法院受理”。我们从中可以看出《刑事诉讼法》中规定法院对于管辖权重叠的案件实行“受理主义”，即本院拥有自由裁量权，对案件可以受理，亦可以裁定不予受理；而《行政诉讼法》的规定彰显了法的效率价值目标，法院对管辖权冲突的案件没有自由裁量权，只要对案件有管辖权，就只能依据“先收主义”予以受理，从而迅速进入司法程序。为了保证侦查的效率，切实防止推诿踢皮球现象，对“村官”职务犯罪案件参照实行“先收主义”是一个明智之举。很明显，这并不是对我国刑事诉讼法既成体制的否定，相反，这恰是真正贯彻公安机关和检察机关分工负责、互相配合、互相制约的理念，完全符合刑事诉讼法的立法目的，以及我们对法的正义、秩序和效率价值目标的追求。

在强化监督上，一是考虑加强公安和检察部门的外部监督，强调两者“无缝”协调配合。我们应该充分发挥人大和上级领导机关的业务领导和监督作用，建立完整的案件分工责任制度，对这种相互推诿的情况进行监督，加大对渎职行为的查处力度；二是考虑加强人民群众和媒体的监督作用。案件举报的人民群众往往是直接受害者，案件是否及时处理及处理结果直接关系到他们的切身利益。我们执法机关一定要从战略全局高度审视涉农职务犯罪案件，真正做到以人为本，讲政治，讲正气，对他们的报案坚决彻查到底；媒体也提供大量的举报材料，我们对此也要引起足够的重视，充分发挥其监督与曝光作用。

（三）综合治理 标本兼治

很明显，刑事治理只能治标，农村自治体制的完善、民主监督制度的加强、对“村官”加强教育及适当提高其待遇才是治本之策。本文于此无意详述。我们要在党的领导下，大力加强对农村的教育，努力提高农民的素质，提高他们的参政议政的主人翁意识，不断探索和完善基层自治制度，遏制包括贿选行为在内的职务犯罪行为。唯仅如此，才能为社会主义农村现代化建设的开展扫清道路。

结  论

几十年来，我国的农村基层自治制度在党的领导下展现了巨大的活力。但是，不少直选的基层自治组织“村官”却滥用职权，损公济私，利用监督和制度漏洞，贪污、挪用、侵占国家、集体财产财物，并利用非法所得进行贿选、行贿等严重侵害社会主义法益的行为。在新形势下，无论从广度上还是深度上，这一愈演愈烈形势已经成为影响农村发展和稳定的拦路虎。包含全民所有制和集体所有制在内的社会主义公有制是我国经济制度的基础。我们在重视全民所有制经济的同时，要完善刑法层面同步保证集体经济的安全。

“村官”职务犯罪情况比较特殊。首先，从1982年《宪法》确定实施基层自治制度以来，我们对“村官”职务犯罪的严重性认识不足，长期将职务犯罪的防范重点放于公务人员领域；其次，我们的立法思路受政策影响，导致立法严重滞后，在很长时间里，我们对“村官”犯罪无法可依。尽管我国已经逐步将“村官”职务犯罪问题纳入依法治理的量变轨道，但直至今天，实体漏洞犹存，启动刑事追究体制仍然不畅，造成群体事件频发；最后，“村官”身份具有不确定性。“村官”既为“其他依照法律从事公务的人员”，亦为自治组织人员，加之农村历史因素错综交织，这给追究刑事责任增添了不少麻烦。

我们要用历史的、辩证的眼光看待“村官”职务犯罪问题。透视其发展的轨迹，我们看到其产生的内在必然性，同时认识到它现在处于一个高烈的量变积聚期。我们必须加快理论研究，把握其运行规律，将其纳入依法治理之轨道。

我们要重视刑法的威慑作用，努力完善刑事法律。要充分考虑“村官”职务犯罪的特质，妥善处理其与刑法立法技巧的分歧，及同社会实践与时俱进之间的矛盾，为该犯罪惩治提供逻辑起点；我们要从更新机制和强化监督两方面开拓研究思路，切实解决在“村官”职务犯罪侦查中公安与检察部门出现的推诿现象。同时注意完善农村基层自治体制，加强民主选举和民主监督及对“村官”的继续教育。综合治理，标本兼治，为我国社会主义和谐农村的发展保驾护航。