游光荣：以装备采购管理五大机制为抓手 推动重点领域军民融合深度发展
编者按：本文为军事科学院游光荣研究员在2017年9月20日第三届军民融合发展高技术装备成果展机制创新专题论坛上所做的专题发言。
国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合深度发展水平的重要标志。习主席强调指出“武器装备采购”等重点领域“军民融合潜力巨大”，要发挥军民融合深度发展的最大效益。当前，中央军民融合发展委员会及其办公室的成立，标志着军民融合发展的组织管理体系已经确立，体制性障碍将逐步破解。体制确立之后，健全机制至关重要。
今后一个时期，推动装备领域军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展，必须适应军民融合发展领导管理新体制新要求，改革创新装备采购管理机制，在装备采购供需对接、准入退出、公平竞争、评估监督、服务保障等五大机制方面，实现整体推进、更大突破，引导社会资源有序进入装备领域，形成“小核心、大协作、开放式”的武器装备科研生产新格局。我们认为，装备采购管理五大机制中，供需对接是源头，准入退出是前提，公平竞争是核心，评估监督是关键，服务保障是支撑。
一、健全完善装备采购供需对接机制
近年来，军地有关部门围绕信息发布，相继建成了国家军民融合公共服务平台、全军武器装备采购信息网，打破了信息壁垒，取得了突破性进展。但是，对照军民融合深度发展要求，装备采购需求分解细化、需求覆盖范围、需求双向对接等方面还需进一步深化拓展，以充分发挥装备采购需求的牵引作用，引导全社会优势资源参与装备科研生产和维修。
（一）健全装备采购需求生成机制
积极把握军队领导管理体制调整改革的契机，在新设立的军事需求主管部门指导下，按照需求和技术双牵引双驱动的原则，组织军队各级部门，充分利用专业智库力量，广泛吸纳技术领域专家，联合论证形成装备采购需求；同时，加快论证提出依托专门科研机构开展装备采购需求分解和定密的工作要求，明确各部门职责和分工，自上而下、分级分类细化需求，确保装备采购需求生成和管理落到实处。
（二）拓展完善装备采购各领域需求
以加强国防科技创新为目标，进一步扩大装备预研共用技术、应用基础项目指南需求发布范围；结合装备领域推进分类分阶段分层次竞争性采购工作，加大装备型号研制、装备订购和维修保障等领域采购需求发布的广度和深度；以构建完善装备试验鉴定技术体系和推进装备试验鉴定工作创新发展为契机，推进以重大科研试验资源为主体的军民科技资源建设需求信息发布；参照“全军武器装备采购信息网”的做法，每年向体制外智库发布装备采购决策咨询需求信息和重点软科学课题，引导体制外智库开展战略评估、政策研究、决策分析、政策解读等工作。
（三）加强军地需求信息双向对接
建立完善装备采购信息网与军队其他采购信息平台，以及工信部和全国工商联等相关信息平台的对接机制，加强与民用企业商会、协会及地方省市等相关信息发布机构的联系，实现军地双方需求信息的共享共用和双向推送；军委装备发展部会同国防科技工业部门制定和发布重大国防科技资源共享信息目录，推动国家投入科研试验资源开放共享。
二、改革创新装备采购准入退出机制
装备采购准入退出机制，是建立和保持适度竞争的装备市场结构的重要举措。近年来，军地有关部门积极开展了“两证合一”试点、实行了分类审查、缩减了科研生产许可项目，进一步简化和降低了市场准入门槛。同时，我们也要看到，民口单位进入军品市场门槛高、取证难、周期长等问题尚未得到根本解决，迫切需要军地有关部门在中央军民融合发展委员会领导下，建立统一的装备采购准入退出机制。
（一）进一步简化装备采购市场准入程序
将保密、质量体系、行政许可、装备承制单位资格审查等装备市场准入审查工作，由“串行”办理改为“并行”办理，“四证”审查实施机构一并受理企事业单位申请，联合组成审查组实施审查，避免审查组织多头派出、审查内容交叉重复。分地区设置装备市场准入申请受理窗口，实行“一套材料、一表登记、一窗受理、一站办结”的工作模式。
（二）建立装备采购市场动态调整和退出机制
在关注市场准入审查的同时，将企业进入市场后的监督审查、动态调控、退出管理放到同等重要的地位，加快建立相关制度。建立承制资格有效期内，对企业管理体系和科研生产运行的有效性，进行日常监督和即时反馈的机制。区分强制退出、允许退出两种情况，建立装备市场退出制度，评估企业退出对装备研制、生产和维修保障的影响，加强相关知识产权和特色工艺保护，并向工商、质检、公安等有关部门通报。
（三）设立装备采购市场准入专职审查机构
军地有关部门在中央军民融合发展委员会的领导下，设立统一的专职装备采购市场准入审查管理机构，负责整个装备市场准入审查的组织实施、审查员培训和管理等工作；提高审查员进入门槛和能力素质，加强培训和考核；对审查员使用管理采用现代人力资源管理技术，实现审查员使用管理的专业化、规范化。
三、优化完善装备采购公平竞争机制
竞争择优是装备采购创新发展的动力源泉。军委机关近年来强力推行竞争，发布了竞争性装备采购负面清单，制定了竞争性采购配套法规，竞争性采购数量金额比例大幅提升。随着竞争性采购实践的深化，还需要在分层次竞争、竞争程序、评分标准、竞争保护制度等方面进一步细化具体化，以不断扩大竞争性采购的广度和深度。
（一）深入推进分系统和配套产品竞争
就现有装备承制单位的结构和能力看，在装备项目总体层次开展竞争难度很大，民口企业参与装备分系统和配套产品科研生产是强力推行竞争性采购的着力点。军队装备采购机构和军事代表机构应当监督总体单位通过竞争方式选择配套单位。建立分系统或配套产品竞争性采购的激励机制，对于分包合同总金额达到军队规定竞争比例的总体单位，应当提高其履约信用等级，并采用竞争优先的激励措施。
（二）不断完善竞争性采购程序要求
简化审批流程，降低一般采购项目竞争性采购文件审批层级（军兵种装备部业务机关审批即可）。在确定候选单位、现场通报评标结果、签订合同等环节进一步细化落实操作要求，确保竞争过程的公平公正。落实评审专家实行回避制，增加第三方专家的所占比例，加强评审专家能力培训，提高评审队伍专业评审能力。制定全军竞争性采购评分指标体系框架，区分项目类型、阶段和技术领域，细化评分标准，防止评价指标体系被“量身定做”。
（三）建立装备采购竞争保护制度
一方面，建立质疑投诉制度、仲裁制度等，保护承制单位参与装备采购竞争的合法权益，对其因合法权益受到损害的，军队装备采购部门应积极受理，并在规定时间完成处理工作并做出书面答复；另一方面，建立失利补偿制度，对于竞争格局不稳定、自筹经费且形成技术成果的部分承制单位，视情给予项目补偿、分包补偿、经费补偿等，减少承制单位投入风险、维护装备采购竞争格局。
四、建立健全装备采购评估监督机制
评估监督是落实军民融合战略的内在要求，是军委机关和政府部门的基本职能。建立健全装备采购评估监督机制，有利于全面研判装备领域军民融合发展战略落实情况，客观了解军民融合相关规划计划、项目进展和政策执行情况，及时发现组织管理、工作运行和政策制度体系运行中存在的问题，引导各部门、各地区和各领域针对问题制定有效的解决措施。
（一）建立军民融合年度评估制度
依托第三方评估机构，每年定期开展《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划》年度工作落实情况检查监督、重大项目进展评估、相关部门履行职责情况考评等，为主管部门实施监督提供依据，确保军民融合决策部署的有效落实。
（二）探索开展装备市场结构评估
根据装备经费投入、装备采购数量、企业生产能力和布局，通过模拟仿真方法进行市场竞争行为的推演评估，分析确定合理的企业数量，为确定和调整装备市场准入退出门槛提供定量依据。对装备采购竞争度现状进行专项评估，分析军工企业调整、重组等行为对竞争性装备采购的影响，积极推动国防工业布局和产业结构合理调整。
（三）加强合同履行过程评估监督
监督各类型装备市场主体按合同约定履行各项义务，对项目启动、重大节点转换、验收总结全过程进行评估监督，严格过程管理，防范履约风险。根据合同履行的质量、技术、进度、费用等各方面情况，开展企业履约信誉等级评定，建立“黑名单”制度，评定结果作为企业后续参与装备竞争性采购，以及申请银行贷款和政府财政补贴、税收优惠、军工固定资产投资等的重要参考。
五、探索建立装备采购服务保障机制
服务保障机制建设是军民融合发展国家战略落地的关键环节，是发挥市场配置资源决定性作用的基础支撑，是解决“最后一公里”问题的重要举措。为切实解决目前存在的民企参军入门难、投诉难、融资难等现实问题，迫切需要军地有关职能部门建立完善相应的服务保障机制。
（一）积极培育军民社会中介服务机构
当前，军民融合中介服务机构乱象重生、鱼龙混杂，近期中央军民融合发展委员会办公室部署开展了“打假”行动。在此背景下，如何培育一批正规、权威、专业的中介服务机构就显得十分迫切。今年，军委装备发展部已面向全社会公开遴选了十多家装备招标采购代理机构。下一步，建议军地有关部门尽快出台装备领域军民融合中介服务机构的认证标准与流程，联合遴选认证一批在供需对接、创业孵化、管理咨询、科技评估、金融投资等重点领域的中介服务机构，为装备领域军民融合发展提供专业化服务和技术支撑。
（二）探索装备采购金融服务模式
建立民企参军预研基金，在装备预研计划中设立专门的中小微企业创新资助计划，引导科技型中小微企业开展军事技术和军民两用技术创新；建立独立研发风险共担机制，企业开展独立研发的支出，由军方经过审核后予以适当比例补助，在与军方签订的相关领域合同中按间接费用摊销；建立装备建设风险投资模式，军方发挥需求牵引作用，联合国家开发银行等金融机构，认证一批有实力有信誉的民间风险投资机构，组建装备建设产业基金，遴选优势企业进行风险投资。
（三）建立装备采购综合信息服务平台
综合利用现代信息技术，扩展现有全军装备采购信息网职能定位，构建集承研承制资质申请、资质办理进程查询、供需信息对接、政策制度咨询、质疑投诉申请受理、军民融合人才对接、技术产品虚拟展示等功能为一体的军民融合综合性信息服务平台，从根本上打破社会力量参与装备建设中的“信息孤岛”问题。
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