中华人民共和国国家主席简史

1949年，中华人民共和国成立，中国人民在打碎旧国家机器的基础上，建立了全国性的崭新的人民民主专政的国家机构。新中国的国家元首制度随着我国国家制度的发展，走过了漫长而曲折的道路。

《国家元首》

许崇德 著

江苏人民出版社

20.00元

 

第一阶段

（1949—1954）

在中华人民共和国成立初期，根据1949年制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第四条的规定：“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。”当时，中央人民政府组织法起草小组的负责人董必武在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的报告中曾经说明：“中央人民政府委员会的职权，各国宪法都规定为国家元首的职权。”据此可以认为，中央人民政府委员会是我国的集体元首。

新中国成立之初的中央人民政府是一个“大政府”的概念。它的构成包括下列几个部分：中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。

中央人民政府委员会是中央人民政府的首脑部分，由主席1人、副主席6人、委员56人并互选秘书长1人组成。主席负责召集和主持中央人民政府委员会的会议，领导中央人民政府委员会的工作。中央人民政府委员会发布的决定、命令，由主席签署。但是，主席在法律上的名称不叫“中央人民政府委员会主席”，而是称“中央人民政府主席”。

由于中央人民政府是所有最高的国家机关之总和，因此，中央人民政府主席实质上就是中华人民共和国主席。而且根据当时的法律规定，政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作，在中央人民政府委员会休会期间，政务院对中央人民政府主席负责，并报告工作。这表明，作为集体元首的中央人民政府委员会是要定期休会的，而作为集体元首一分子的主席，却始终是要坚持工作的。新中国成立初期的元首制度就是这样。

中央人民政府委员会第一次会议于1949年10月1日在北京召开。

 

第二阶段

（1954—1966）

1954年宪法颁布后，我国的政治体制有了改变。原来中央人民政府委员会的大部分职权，归由全国人大常务委员会行使。但主席却并不是全国人大常委会的组成人员，更不主持全国人大常委会的会议，而成为单独的国家机关即中华人民共和国主席了。

原先在宪法起草过程中，曾有人建议中华人民共和国主席应该有一个定义，明确规定主席是国家元首。但考虑到我们国家实行的是人民代表大会制度，中华人民共和国主席只是根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定行使一部分职权，所以在宪法中没有作此规定。

当时刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对此作了说明。他说：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”不过从实际生活来看，国际、国内往往把国家主席作为元首对待。这几乎是不争的事实。

1954年宪法规定，中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举产生。根据当时制宪的领导者的设计，主席在宪法上虽然崇高，但地位相对超脱，职权比较虚化。其虚化的表现主要是：主席根据全国人民代表大会决定或者全国人大常务委员会的决定，公布法律和法令；任免总理和国务院的其他组成人员；派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约；授予国家的勋章和荣誉称号，发布大赦令和特赦令，宣布战争状态，发布动员令；对外代表中华人民共和国接受外国使节等。此类职权都带有程序性、礼仪性，注重于名义而不是实质上的决定权，故称它为虚化。职权既然虚化，主席便无责任可负，而且，也可避免个人专断。但另一方面，主席职权未必完全虚化。

1954年宪法规定，主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。此乃实权，毋庸赘言。宪法还规定：主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。虽然最高国务会议不作具有法律效力的任何决定，因而似乎虚化，其实并非如此。这是因为：首先，宪法并没有规定议事的范围，这就给予了主席以极大的自由裁量权。只要是主席认为的“国家重大事务”，都可以作为议题。而且主席一旦召集最高国务会议，则按照宪法的规定，中华人民共和国副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员都须参加。再者，虽然最高国务会议不作决议，不规定规范性文件，而仅仅由主席把意见提交全国人民代表大会、全国人大常委会、国务院或者其他有关部门去“讨论并作出决定”。但事实是，既然是主席召开并主持的会议，所议的命题都是“国家重大事务”，参加会议的又都是国家领导人员。那么，这样的会议讨论的意见，当然具有极大的指导性。它不能不受到各个方面的尊重，并努力予以贯彻，这是无疑的。

从毛泽东任国家主席五年的实践来看，他共召开了16次最高国务会议，每次内容都涉及国家生活的重大事务，政治影响力极为深远。这就足以证明此项职权的实际意义了。同时，宪法规定：“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国。”主席在国际场合既然代表国家，他的一言一行就举足轻重，其影响的深远当然是不言而喻的。所以，主席的外交权远不限于礼仪性活动，而是具有实质意义。总之，1954年宪法创立的主席制度很有特色。

第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月在北京召开。

 

第三阶段

（1966—1982）

1966年，“文化大革命”爆发。我国的政权组织不能正常运转，国家主席名存实亡。1970年3月，中共中央政治局根据毛泽东提出的修改宪法、改变政治体制、不设国家主席的建议，着手起草新的宪法。

1970年9月，中共九届二中全会基本通过《中华人民共和国宪法修正草案》。该草案虽然没有国家主席的设置，可是却出现了“元首”的字样，即草案第二条规定，“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅”。宪法草案原定于随即举行的四届人大通过为正式的宪法，但因“批陈”“批林”拖宕了时间，致使第四届全国人大拖到1975年1月才召开。但宪法草案向第四届全国人大提交时，原来的那个称“无产阶级专政的元首”的第二条已被删去而换成别的内容了。因此在新中国历史上，从1949年共同纲领一直到现行宪法，除了1970年的那个草案以外，从来没有出现过“元首”二字。

1975年宪法不再设国家主席。宪法对于原先的应由国家主席承担的工作，进行了不适当的调配：第一，关于法律和法令应该由谁予以公布的问题，1975年宪法没有作任何规定。第二，1975年宪法规定：全国人民代表大会“根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员”。第三，1975年宪法明确规定：“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”这个 52 33248 52 17336 0 0 8076 0 0:00:04 0:00:02 0:00:02 8078规定乃是“文革”中“伟大统帅”称号的法律化、条文化。第四，1975年宪法规定：由全国人民代表大会常务委员会“接受外国使节”。这样的规定在实践中很难操作，因为全国人大常委会乃是集体行使职权的合议制机关。宪法没有写明是由这个集体中的某个或者某几个人，还是由这个集体全部出场接受外国使节，因而是模糊不清的。

1975年宪法存在仅三年时间，很快就被1978年宪法所取代。但后者同1975年宪法相差无几，也是一部很不完善的宪法。这部宪法承袭了1975年宪法的做法，仍不设国家主席。

全国人大四届一次会议于1975年1月在北京召开，会上通过了修改后的《中华人民共和国宪法》和《关于修改宪法的报告》。

 

第四阶段

（1982—）

1978年年底，党的十一届三中全会闭幕后，全国人民一致要求发展社会主义民主，改革和完善社会主义政治制度。中国共产党审时度势，及时提出了修改宪法的建议。据此，第五届全国人民代表大会第三次会议于1980年9月6日通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委会的决议》。修宪会议就此启动。

在修宪过程中，社会各界人士纷纷提出意见，建议恢复国家主席的设置。另一方面，也有一部分意见不赞成设国家主席。当时各种主张的自由发表，从一定程度上说明了我国的民主生活已经正常化了。

1981年5月16日，第五届全国人大常委会第十八次会议通过决定，授予宋庆龄“中华人民共和国名誉主席”荣誉称号。这个非同一般的举措，预示着主席的恢复设置必将成为现实。因为国家若无主席，就不可能有名誉主席。这是逻辑的必然。

1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过并颁布了现行宪法。宪法恢复了国家主席的设置，并在“第三章国家机构”中单列了“第二节中华人民共和国主席”。主席的恢复设置，符合人民的意愿。它标志着我国中央的各个国家机关之间的分工更为合理，从而体现了我国政治制度的进一步完善。

1982年，第五届全国人大常委会公布宪法修改草案交付全民讨论。

从新中国建立以来的历史看，最早的国家主席(当时称中央人民政府主席)毛泽东是中共中央主席兼人民革命军事委员会主席。1954年宪法通过后，中央人民政府主席更名为中华人民共和国主席，职权比较虚化。但实际上党政军仍集权于毛泽东一身。1959年，刘少奇当选为中华人民共和国主席，领导权一元化的态势有所改变。刘少奇作为国家主席，既不是中共中央的第一把手，也不是全国武装力量的最高统帅。在他于1966年爆发的“文化大革命”的动乱中被迫害致死后，国家主席制度便随之而消失。直到1982年宪法颁布，中华人民共和国主席、中央军事委员会等重要制度才得以重新确立。

正如本书在前面已经表述过的，起先由李先念继而由杨尚昆担任中华人民共和国主席，他们既不是中共中央的第一把手，也不是全国武装力量的最高统帅,所以并不像20世纪50年代初期的毛泽东那样，集党政军权于一身。及至第八届全国人大选举江泽民为国家主席和中央军委主席，他本身又是中共中央总书记，从而实现了集党政军权于一身的状态。这个状态延续至今，事实证明符合中国国情。

（以上文字节选自宪法学泰斗许崇德先生《国家元首》一书，江苏人民出版社2016年12月版）

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本期编辑 | 蔷薇

来源：江苏人民出版社