关注 | 6月21日上海市社会信用条例提请表决

上海市十四届人大常委会第三十八次会议于6月21日至23日召开

将表决《上海市社会信用条例（草案）》

上海社会信用地方立法开始“破冰”

摘自上海《人大月刊》

　　“人无信则不立”，社会信用在市场经济中所起的作用举足轻重，上海作为全国改革开放排头兵、创新发展先行者，加快社会信用法制建设也至关重要。市人大常委会高度重视社会信用立法，2015年，将社会信用立法作为重点立法调研项目；2016年，社会信用立法被列入年度立法预备项目，进入实质性起草阶段，并力争在今年第四季度完成法规草案，由预备项目转为正式项目。为真正发挥人大在立法中的主导作用，市人大常委会和市政府组成联合推动立法的“双组长”领导小组，还邀请有关领域专家成立“社会信用立法专家组”，全程参与立法工作。备受关注的社会信用立法将在上海率先迈开步伐。

找准立法的“切入口”

　　上海社会信用体系建设工作起步较早，信用市场相对比较发达，一直走在全国前列，从1999年启动个人征信试点至今,已取得了阶段性成绩,“诚信上海”构建初见成效。国务院《关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》要求到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成。该纲要还提出了推进重点领域诚信建设的四个主要方面：即加快推进政务诚信建设、深入推进商务诚信建设、全面推进社会诚信建设、大力推进司法公信建设。在我国，目前还没有一部统一的社会信用方面的法律，信用体系建设制度散见于行政法规和部门规章之中。从目前的地方立法现状来看，多数省市的信用立法集中于对信用信息本身进行规范，主要涉及信用信息的范围、发布、采集、保存时间以及纠错程序等，并没有对社会信用作系统的规范，且以政府规章为主。全国人大财经委希望上海先行先试，通过地方立法为今后的国家立法积累经验。

　　市委、市人大、市政府历年来对社会信用都非常重视，也进行过相关的研究，但直至今日才有实质性的“破冰之旅”，可见社会信用立法的难度之大。上海社会信用立法调研组通过对比宏观、中观和微观立法调整范围后，认为聚焦社会主体信用活动规范的中观层面立法较为合适。主要理由是：

　　更加贴近上海实际。中观层面立法有利于总结本市前一阶段社会信用体系建设中积累的成功经验，对社会信用体系建设中面临的困难和挑战进行充分评估和研究，并通过立法在已有成果的基础上进行深入创新，引领上海社会信用体系发展。当然这不意味着中观层面的立法可以完全忽略宏观层面的立法内容。对于归属于宏观层面的政务诚信和司法公信，中观层面的立法可以有针对性的涉及。受制于地方立法权限，暂时难以突破的，可以通过宣示性条款予以涵盖。对于可以具体规定的，则不仅应涵盖，而且还需具体规定。

　　更符合信用体系建设工作实际。社会信用体系建设离不开对社会信用管理活动的规制和调整，信用信息的记录、归集、公开、应用等问题贯穿于社会信用管理活动的全过程，而这也是当前本市社会信用管理建设中存在和迫切需要解决的问题。如果就某单一问题或事项入手，容易忽视对整体社会信用管理活动链条的把握，难以达到地方信用立法的积极效果。相比而言，从社会信用管理一系列活动入手更为合适。

　　更具可行性。从立法事权和立法实施层面分析，从中观切口着手，地方的立法空间和立法权限更大，对本地区的社会信用体系建设可以起到较为宏观的规范和指导。同时，目前本市社会信用体系建设基本采取政府主导、相关各方参与的模式，在这种模式下，选择从中观立法便于横向协调配合、纵向引领监管，更有利于立法的实施推进。

解决实践中的突出问题

　　与世界发达国家、地区相比，本市社会信用体系建设在信用制度、信用信息、信用惩戒措施、信用服务行业能力等方面仍面临着诸多问题，需要进一步完善。

　　法律制度位阶较低。近年来，本市出台了一系列社会信用体系建设相关的规章及规范性文件，但是由于位阶较低，对社会信用体系建设的整体推动力度不足。同时，在实现一些关键性制度安排方面尚存在空白点。因此，本市在总结政府规章及规范性文件的实践基础上，具有提升社会信用体系建设立法位阶的迫切需求。

　　信用信息各环节存在薄弱环节。在信用信息的记录、共享、公开、保护，存在一些制度缺失和薄弱环节。如信用信息基础数据比较薄弱，信用信息归集共享的完整性有待提高，信用信息公开程度缺乏明确界定，信息主体权益保护不够充分。

　　失信惩戒机制有待增强。失信惩戒机制是社会信用体系建设的关键环节，失信惩戒机制的成熟与否直接关系社会信用体系建设的作用和效果，目前，失信惩戒机制运用的广度、深度都还不够，失信惩戒措施缺乏刚性，不利于充分发挥失信惩戒机制在社会信用体系建设中的积极作用。

　　信用市场尚待进一步培育和拓展。比如信用服务市场自发性需求不足，信用信息使用率不高，信用服务行业整体规模偏小。

　　此外，对社会信用相关概念的认识存在分歧、地方立法权限有限、多平台关系难以打通等问题也形成诸多立法难点和障碍。

　　立法调研组认为，此次立法不求全责备，而是要坚持问题导向，以解决实践中的突出问题作为主要目标，成熟几条写几条，增强立法的针对性和时效性。

建立多项机制 打造“精细化”立法

　　立法调研组建议，社会信用立法要在关键制度和核心条款上下功夫。

　　首先应做好互联互通共享机制建设，建立社会信用信息交换共享机制。市政府应当积极推进，促进市公共信用信息服务平台与国家设立的金融信用信息基础数据库互联互通，实现信用信息的交换共享。鼓励市公共信用信息服务平台与信用服务机构之间，以及信用服务机构相互之间,交换共享信用信息。

　　联动惩戒机制建设是社会信用体系运行的关键。为实现“让守信者一路畅通，让失信者寸步难行”的目标，立法中应着眼于以下几点展开：一是通过全过程联动，将信用联动奖惩有效贯穿行政管理各个环节。全过程联动包括事前告知承诺与信用考查、事中信用分类管理与监测预警、事后信用联动奖惩与结果信息反馈三个环节。二是从行政管理部门应用的方式来讲，应由浅入深、因事制宜。具体应用方式由浅及深可以分为以下四个层次：信息查询、评价参考、直接联动、“黑名单”制度。三是各部门办理本领域内行政许可时，相关法律法规或规范性文件明确将企业诚信状况或无违法记录作为许可条件的，应将市信用平台上公示的信息作为重要参考。四是建立惩戒效果定期通报机制，各部门定期将联合惩戒措施的实施情况报给市信用平台。五是探索在行政许可和专项资金申请等方面，建立信用承诺制度，缓解应用的依据不足问题。

　　加强信用信息主体权益保护是社会信用立法的应有之义。从各国信用信息相关行为立法实践可以看出，既要促使信息的充分流通，又要从实体和程序的层面规范信用信息相关行为的运作，并赋予信用信息主体相应的权利。因此，信息提供、归集和应用单位应当被作为规范的主要对象，法律要对其制定义务性规定；而作为信息主体则是立法保护的对象，立法要为其规定一定的权利，包括知情权、同意权、异议权、删除权、救济权等。这就需要在信用信息的范围、归集、公开、查询和应用上进行一定程度的限制。

　　培育信用市场发展是社会信用体系建设中的一个重要组成部分。如，要鼓励境内外的自然人、法人和其他组织在本市投资设立信用服务机构，鼓励境内外的信用服务机构在本市设立分支机构；鼓励信用服务机构开发、创新信用服务产品,拓展信用服务产品的应用范围；加大市信用平台向信用服务机构公开信息的力度，降低信用服务机构归集信用信息和开发信用产品成本；发挥行业协会自律管理作用。