重磅转载 | 我国社会组织信用体系建设进展分析
源点注：本文转自北京师范大学中国公益研究院、深圳国际公益学院出品的《中国慈善月度分析》，关注了中国社会组织信用体系建设的最新情况。研究做得很扎实，值得推荐给大家。
国务院 2014 年印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》（以下 简称《规划纲要》），提出到 2020 年，基本建立社会信用基础性法律法规和标准 体系，建成覆盖全社会的以企事业单位及个人为主体的征信系统，要求社会组织 健全信息公开制度，提升运作公开性和透明度。
2016 年 8 月，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强社会组织诚信自律建设。
2016 年 9 月，《中华人民共和国慈善法》实施，提出县级以上人民政府民政部门 应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布。以上两个文件提出了关于社会组织，乃至慈善组织信用信息公开与监督管理的进一步要求。在中央引导下，地方近年来围绕社会组织信用体系建设这一主题出台政策法规达 45 个， 并开展形式丰富的实践活动。近年来，社会组织信用体系建设取得良好进展，反映出社会组织信息公开与监管得到广泛关注。
（一）21 个省份发文推进社会信用体系建设，广东、浙江等地政策本地化程度较高
2009-2017 年，各地陆续出台社会信用体系建设相关文件，文件数量超过 90 个。其中，针对社会组织信用建设的专门文件达 45 个，具体年度数量如图 1 所 示。
2009 年，四川发布《四川省社会组织行为失信惩戒制度（试行）》，这是地方对于社会组织信用建设的最早探索。2013 年开始，地方政府逐渐重视社会组织信用体系建设。浙江、上海等地出台相关文件，率先将社会组织纳入国家社会信用体系建设的范畴。此后，各地出台文件数量稳步增长。2014 年，中央出台《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，做出了对于社会信用体系建 设的具体规划和指引，给地方政策制定和落实提供了基础。从图 1 中可以看出， 自 2014 年《规划纲要》发布开始，地方有关社会组织信用体系建设的文件数量 增长明显，2014 年出台文件 5 个，同比增长 25%，2015 年则出台 14 个，同比增长 180%。2016 年，《中华人民共和国慈善法》出台，基金会、社会团体和社会 服务机构（民办非企业单位）三大社会组织管理条例修订草案向社会公开征求意见，法律法规对于社会组织尤其是慈善组织，提出了更为细致、完备的信息公开 和监督管理要求。这与社会组织信用体系建设有效对接，因此对比 2015 年，2016 年文件数量达到峰值 18 个。
截至 2017 年 6 月 9 日，全国已有 21 个省、自治区、直辖市（包括其辖区内 市级、区级政府部门）出台有关社会组织信用体系建设的规章和规范性文件。如 表 1 所示，出台 2 个以上（含 2 个）文件的省份数量达到 8 个，出台文件总数为 32 个，占地方出台文件总量的 71.1%。浙江出台文件数量最多，达 10 个，占总 数的 22.2%；广东出台 8 个文件，位列第二；江苏出台 4 个文件，位列第三；上 海、天津、辽宁、陕西和四川均出台 2 个文件，北京、河南、山东、黑龙江、内 蒙古、新疆、青海、宁夏、安徽、云南、贵州、江西和福建各出台 1 个文件。值 得关注的是，除省级政府或者其民政部门出台文件外，广东有 5 个市级政府或其 民政部门出台相关文件，浙江有 2 个，辽宁、河南和福建各有 1 个。浙江和江苏 各有 1 个区级政府部门出台相关文件。从省级、市级和区级的政策制定情况看， 以上六地政策的本地化程度较高，相关工作得到较好推进。这些地区具体包括广 东省珠海市、东莞市、中山市、深圳市、阳江市，浙江省乐清市、宁波市及宁波 市江北区，辽宁省沈阳市，河南省郑州市，福建省厦门市和江苏省苏州市姑苏区。
（二）政策聚焦建立守信激励和失信惩戒机制，北京、上海等七地出台总体性政策
1.整体性规范和具体性规范并存，建设统一社会组织信用代码、守信激励和失信 惩戒机制为重点
《规划纲要》指出了建设社会组织信用体系的具体任务，包括建立信用信息 交互共享平台，统一社会信用代码和全面建立守信激励失信惩戒制度。在对 45 个规范文件的分析中，发现地方文件的关注重点在于落实中央政策，虽然从整体 看政策没有较大突破，但在建立激励惩戒制度方面，有创新和亮点。
地方政策中，针对统一社会组织社会信用代码、建立激励惩戒机制、基金会、 民办非企业单位信用管理方面的具体性政策有 26 个，占文件总量的 57.8%，如 图 2 所示。其中，有关推进统一社会组织社会信用代码的文件数量最多，达 17 个，占全部文件数量的 37.8%。出台这类文件的省份具体包括天津、黑龙江、辽宁、内蒙古、新疆、青海、陕西、宁夏、山东、安徽、江苏、四川、云南、浙江和广东。当前我国各类型机构代码不统一，导致部门信息数据相互割裂，通过统一代码，有利于信息共享和各部门协调，提高行政效率，便于信用信息采集和管理。目前中央规定 2017 年底前将法人和其他组织社会信用代码统一为 18 位代码 并采用统一规定格式，最迟于 2020 年完成，各地及全国社会组织代码转换情况 值得持续关注。贵州省于 2016 年 8 月 20 日完成统一社会信用代码存量转换，存量赋码和换证赋码转换率达到98.23%，成为全国最早完成此项工作的省份。 2017 年 5 月，内蒙古自治区统一社会信用代码转换率达到 99%②。
上海、辽宁、河南、四川、浙江和广东六地出台涉及细化联合奖惩机制的文件共 7 个，占全部文件数量的15.9%。主要涉及内容包括建立联合激励和惩戒机制、红黑名单和异常名录。对于获得表彰、媒体正面报道的守信组织给予包括行 政审批“绿色通道”，承接政府购买服务和转移职能等鼓励措施。对于警告和通报批评违规、遭媒体曝光的失信组织，将其纳入“黑名单”和“异常名录”，重 点监管，采取行政性约束和惩戒措施，从严审核行政许可审批项目。
此外，天津和浙江出台了有关具体类别社会组织的文件。天津市社会团体管 理局出台《关于全面推进我市基金会诚信建设的指导意见》，积极研究并探索基 金会等级评估制度和基金会信用评价体系的互动衔接办法。浙江省民政厅出台 《关于进一步加强民办非企业单位监督管理工作的通知》，提出通过建设信用体系，促进民办非企业单位自我管理和监督并重点加强对有失信行为记录的民办非企业单位的监管。
另一方面，北京、上海、江苏、浙江、江西、广东和福建七地出台涉及总体 性建设的文件共 19 个，占总量的 42.2%。这些文件对建设措施进行细化，制定 了建立信用信息平台的时间和效果、统一社会信用代码的时间和转换率等目标。
在这 45 个文件之外，黑龙江、内蒙古等地响应国家发改委发布的《关于认 真做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的通知》，出台了有关行政许可和行政处罚双公示的文件，截至目前，各省份信用网站都已开始发布相关的双公示信息。此外，辽宁、山东、广东三地则响应民政部《关于在全国性和省级社会 组织中建立新闻发言人制度的通知》，出台了相应的地方政策。这些文件虽和社会组织信用体系建设关联性较小，但无疑加强了社会组织的信息公开，对社会组织信用信息采集起到了促进作用。
2.10 个省份政策关注失信“黑名单”，广东、福建等地尝试建立守信“红名单” 制度
在各地出台的文件中，有关社会组织信用信息分类中都包括了基本信息、守信信息和失信信息，其中北京和江苏两地的文件提到了绩效信息公开，包括年检 信息、评估信息、获得评比达标表彰资质信息、承接政府转移职能、政府购买服 务信息。上海也提到应在其他信息中录入社会组织年检结论。信息分类细化增加 了信用信息完整性。
《规划纲要》提出规范信用红黑名单制度，守信典型主体进入红名单，严重失信主体进入黑名单。地方在社会组织红黑名单制度上进行了广泛探索。在守信方面，广东和福建分别提出建立社会诚信红榜和社会组织红名单，以此作为鼓励 社会组织争取守信荣誉的方式。进入红榜的社会组织，将得到包括行政审批“绿 色通道”、优先获得公共服务便利在内的奖励措施。在失信方面，上海、浙江、 四川、广东、福建、河南和沈阳规定了具体的失信行为，建立了社会组织失信黑 名单或异常名录，提出对于失信组织，采取包括重点监管、从严审核行政许可审批项目等多项惩罚措施。其中，在共性的惩罚措施之外，辽宁提出列入异常名录的社会组织法定代表人、负责人 3 年内不得担任其他社会组织法定代表人、负责人。名录中社会组织再次被列入名录或期间整改不力的，被依法从重处理直至撤销登记。四川提出对失信社会组织予以警告、责令改正、限期停止活动及责令撤 换直接负责的主管人员。对撤销登记部分失信社会组织，没收违法所得，并处以 违法经营额 1 倍以上 3 倍以下或者违法所得 3 倍以上 5 倍以下的罚款。这些严厉 的惩戒措施增加了对社会组织失信行为的威慑作用，值得鼓励。
另外，深圳和郑州提出了黑名单或异常名录移出机制，回应了《规划纲要》 提出的建立信用修复机制。
（三）24 个省份社会组织信用信息可网上查询，但查询的便利性、 完整性、及时性仍待提升
信用信息交互共享平台建设是社会信用体系建设的重要内容，是信息公开与监管的有力支撑。截至目前，除去港澳台地区，全国 31 个省、自治区、直辖市均开通官方信用网站。信用中国网站有专门链接对接地方网站，但未建立与新疆 维吾尔自治区的连接，有待于今后补充有效链接。信用网站主要内容包括信用信 息查询系统，有关政策法规，工作动态，双公示内容、红黑名单等。国家发展改 革委新闻发言人孟玮 5 月 18 日表示，截至目前，中国信用信息共享平台已归集各类信用信息超过 11 亿条，“信用中国”网站向社会公开信用信息超过 1 亿条， 点击量累计超过 3 亿次。
但在包含企业等法人主体和个人的信用信息系统中，社会组织信用信息的公 开和查询情况如何？本文通过进入信用中国、各地信用网站、社会组织网站，依 照信用信息系统查询内容，对社会组织信用信息查询渠道进行四大分类，分别为 信用网站总系统，信用网站专项系统，其他网站系统和无系统。各情况所占比重 具体如图 3 所示。
可在各个地方信用网站信息查询总系统或企业系统查询到社会组织信用信息的省份达 13 个，占地方总量的 41.9%，具体包括天津、黑龙江、内蒙古、甘 肃、青海、陕西、宁夏、河南、陕西、安徽、湖北、贵州和海南。可在地方信用 网站通过社会组织信息专项系统查询到有关信息的省份达 7 个，占总量的 22.6%， 包括新疆、山东、江苏、浙江、江西、广东和福建。可通过地方社会组织网等其 他网站查询到社会组织信用信息的省份有 4 个，占总量的 12.9%，包括北京、上 海、辽宁和广西。以上 24 个省份可查询到社会组织信用信息，占总量的 77.4%。 余下 7 个省份无法通过信用网站及其他网站查询到社会组织信用信息，占总量的 22.6%，包括重庆、吉林、河北、湖南、四川、云南和西藏。
与企业信用信息共享和查询的蓬勃发展相比，社会组织信用信息共享和查询 仍存在壁垒。从查询方式来看，将社会组织信用信息放入信用信息总系统是较为 便捷的方式；在各地信用网站设立社会组织查询专项系统是最为直接的方式；通 过在社会组织网等网站设立社会组织信用查询系统的方式，则充分利用了社会组 织网站对社会组织的管理，使信用信息更加全面和准确。这三种方式各有优势， 但方式不统一、渠道不通畅给公众查询带来了不便，建议连接各信息系统，将社 会组织信用信息统一录入各地信用网站的系统并最终上传至信用中国的信息系 统，提高效率。
从信息公开的内容来看，信用信息完整性有待改进。首先，信用信息系统中 的社会组织数据是否全面无法保证，各地方是否可以统计已录入社会组织数量， 标注已录入社会组织的数量及占该地总体社会组织数量的百分比，以确保数据完 整性值得探索。此外，信用信息系统公布的社会组织信用信息不够全面。信用信息一般包括基本信息、绩效信息、荣誉信息和失信信息。具体来说，基本信息包 括社会信用代码、登记管理机关等、绩效信息包括年检、评估、承接政府购买服 务等①而目前各系统中的信息，少则只有社会信用代码一条，最多也只包括年 检信息。随着《中华人民共和国慈善法》出台，慈善组织每年需向民政部门报送 年度工作报告和财务会计报告，法律对于慈善组织信息公开有了更高要求。另外， 从基金会、社会团体、社会服务机构管理条例征求意见稿来看，强化社会组织的 信息公开也成为一种趋势。信息公开将为监管部门和社会公众获取社会组织信息 提供监便利，便于政府部门监管和社会监督。
从信息公开的及时性来看，虽然各地社会组织网会定期公布社会组织的年检信息及黑名单等，但未能及时录入系统。查询不便利、信用信息不完整、不及时， 限制了社会组织信用信息查询系统的作用。只有社会组织积极配合相关部门，其能及时跟进、整理与录入各项信息，才能保证信用信息系统物有所用，增进社会诚信。
慈善法律研究中心高级分析员
这三种方式各有优势，但方式不统一、渠道不通畅给公众查询带来了不便，建议连接各信息系统，将社会组织信用信息统一录入各地信用网站的系统并最终上传至信用中国的信息系统，提高效率。
从信息公开的内容来看，信用信息完整性有待改进。首先，信用信息系统中的社会组织数据是否全面无法保证，各地方是否可以统计已录入社会组织数量，标注已录入社会组织的数量及占该地总体社会组织数量的百分比，以确保数据完整性值得探索。
此外，信用信息系统公布的社会组织信用信息不够全面。目前各系统中的信息，少则只有社会信用代码一条，最多也只包括年检信息。随着《中华人民共和国慈善法》出台，慈善组织每年需向民政部门报送年度工作报告和财务会计报告，法律对于慈善组织信息公开有了更高要求。
另外，从基金会、社会团体、社会服务机构管理条例征求意见稿来看，强化社会组织的信息公开也成为一种趋势。信息公开将为监管部门和社会公众获取社会组织信息提供监便利，便于政府部门监管和社会监督。
从信息公开的及时性来看，虽然各地社会组织网会定期公布社会组织的年检信息及黑名单等，但未能及时录入系统。查询不便利、信用信息不完整、不及时，限制了社会组织信用信息查询系统的作用。只有社会组织和相关部门积极合作，完成信用信息跟进、整理与录入工作，才能保证社会组织信用信息系统物有所用，增进社会诚信。