深度 | 信用监管面临七方面问题

来源：工商行政管理（7月19日）

完善信用监管体系的路径探析

理顺政府与市场关系，改变政府角色的“错位”和“越位”，这必然要求加快法治政府、有限政府的建设。法治政府建设对监管执法公平性和规范性提出了更高的要求，挤压了以罚款为处罚的传统监管手段的自由裁量空间；有限政府建设要求划清政府与市场的界限，树立底线思维，着重于对违法违规等超越底线行为的打击，降低对企业正常经营活动的干扰。

信用监管恰好提供了一个全新的方式，既规避了传统监管手段的一些弊端，又提高了监管的准确性和效率，而且通过信息公示引导社会“用脚投票”，能够有效吸收社会力量参与监管，将监管由政府单一主体的封闭式监管提升为社会多元参与的开放式监管，迎合了政府职能转变的要求。

信用监管目前面临的问题

第一，信用意识有待于强化。信用理念在中国并非没有根基。但正如费孝通老先生《乡土中国》的描述，中国传统信用观念是建立在自给自足的小农经济基础上，依靠家族式的管理和熟人间的口口相传予以保障，所谓的信用能够传播和应用的范围很窄。随着交通的发展，人口和商品的流通越来越便利，大家族裂变为一个个小家庭，家族式的管理已难以为继。同时，互联网的发展，极大地提高了信息流的速度，颠覆了人们沟通交流的传统方式，人和人之间的沟通已不再受空间的限制。因此，交易的地域局限性越来越小，“市场”的范围已经从过去的村落扩大到整个国家甚至全球。但信用理念却并未随着经济模式的改变及时发展和更新，导致无法对经济活动参与方产生有效束缚，“信用”逐渐成了经济活动中的奢侈品。

第二，社会共治仍处于萌芽阶段。随着政府从“全能型”向“服务型”的转变和市场经济建设的逐步深入，政府可以“伸手”的范围逐步缩小。但是，自封建社会形成的“有事找政府”的普遍认知，使社会各方没有意识到自己在社会管理中的主体地位，导致政府监管能力和责任的倒挂，处于进退两难的窘境。

第三，部分干部的理念转变不到位。一方面，对公权力介入市场的边界认知不到位，没有充分认识到市场在资源配置中的决定性作用，依然存在“保姆式”监管思想，造成对微观经济的不必要干预，即使是在信用监管中，此类问题也依然存在，如一些地方随意扩大信息公示的内容，将类似物业费欠缴信息等纳入政府信息公示的范畴，模糊了政府与市场的边界。另一方面，由于思维惯性的存在，不善于使用信用监管手段，总是试图通过审批、处罚等手段规范市场秩序，极个别干部甚至利用公权力谋取不正当利益。

第四，“信用罚”与行政处罚之间衔接紧密度有待提升。以工商部门为例，吊销营业执照即意味着企业失去了经营资格，是工商部门最严厉的行政处罚手段。但实践中，基于吊销的一系列法律规定落实仍不到位，导致吊销对企业造成的限制不如被列入经营异常名录或严重违法失信企业名单严重，企业宁愿被吊销营业执照也不愿被列入经营异常名录或严重违法失信企业名单。

第五，联合惩戒有被滥用的趋势。当前，不少部门建立了“黑名单”制度，力图通过市场主体过往的违法违规记录对失信主体做出评价，进而对其实施联合惩戒。但由于缺乏统一的规范，导致标准、程序、惩戒措施相对混乱，失信程度不同的市场主体，却背负相同的后果。而且当前信用修复制度不完善，以严重违法失信企业名单为例，企业只能被动等待五年“刑满释放”，缺少主动“改造减刑”的渠道，影响了制度的实施效果。

第六，信用惩戒区分度不高。以工商部门为例，笔者认为经营异常名录制度设计本意是侧重于向社会提供警示，对政府部门而言，是行政管理的“参考”。而严重违法失信企业名单是对经营异常名录的“升级版”，当企业出现了更为严重的违法违规情形时才会被列入。因此除了警示作用之外，严重违法失信企业名单更加强调是政府部门行政管理的“依据”，相关主体一旦被列入，必然面临受到联合惩戒的约束。但在个别地方和领域二者趋同化倾向严重，甚至出现关系倒挂的现象。

最后，信用监管并非万能，在一定条件下会失效。比如，在竞争不充分领域，即使政府对垄断经营者予以联合惩戒或将其失信信息向社会公示，由于终端市场缺乏替代商品或服务，其经济利益不会受到太大影响。因此，在这种条件下，就应该突出传统监管手段的作用，通过行政处罚等手段加以惩戒。

对信用监管工作的设想

第一，进一步明确部门职责，推进综合执法和协同监管。继续深入贯彻落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则。同时，推动综合行政执法改革，将执法职能相近的部门予以合并，并将执法力量薄弱的部门的审批和执法职能划转至综合执法部门，减少多头执法和监管不到位现象。在加强信息共享的基础上，以跨部门联合“双随机”检查为突破口，建立完善部门协同机制，并逐步在审批、资质审核、监管执法等各环节实现信用信息的互认互用，通过依法规范使用法律赋予的自由裁量权，对失信主体实施联合惩戒。在这个过程中，充分发挥国家企业信用信息公示系统的作用，鼓励各地将其改造建设成为政府部门监管工作平台。

第二，大力推进信息对称，提高信息的有效供给。应当拓展国家企业信用信息公示系统的功能，变被动式查询为主动式提供，提升其查询便利度和界面友好性，夯实国家企业信用信息公示系统权威地位。同时，有条件、有选择的开放政府部门归集的信息，鼓励征信机构、平台公司等第三方机构进行差异化的公示和使用，拓宽信息出口。因势利导，通过信息公示为社会力量参与市场监管提供便利，使失信主体感觉到“痛”，主体自治、社会共治的环境自然能够逐步建立。

第三，规制信用监管的公权力，规范公示信息的范围。为把权力关进制度的笼子，应当明确信用监管的手段、适用的条件、标准、程序等内容。厘清政府与市场的关系必然要求政府避免介入平等市场主体之间的交易行为。如果将类似物业费欠缴信息等通过政府信息公示渠道公开，在未经判决或仲裁的情况下，政府以公信力为代价为其中一方背书，一旦进入司法程序后，产生相反的结果，则政府将很被动。

笔者认为，公示信息的范围应限于政府管理的结果信息，如许可信息、处罚信息、抽查检查结果信息等。另外，值得强调的是，政府不应当搞“红名单”。基于政府监管的底线思维，一句市场主体过去的行为记录，通过负面评价对失信主体进行谴责和惩戒是政府的责任。但是，一旦政府对相关主体作出正面评价，当其未来出现违法违规行为时，将必然导致社会对政府公信力的质疑，而且将导致政府与市场的边界模糊。因此，政府信用监管的过程中只能对失信主体作出负面评价。

第四，推动不同“黑名单”制度的有机结合。“黑名单”制度目前处于条块分割状态，标准和措施的不统一使制度的权威性大打折扣。因此，应当以“过罚相当”为原则，在强化落实法律法规规定的基础上，研究建立更加科学的信用评价体系，明确相对统一的黑名单列入移出标准和程序、惩戒措施、公示渠道、信用修复、异议救济等，实现信用监管和传统监管手段的有机结合。有条件的地方可以先行先试，待成熟后逐步在全国推广。

第五，进一步完善“双随机、一公开”监管工作机制。为督促企业真实、及时的公示信息，工商部门应当强化对出资信息和年报财务信息等重点内容的抽查，但目前这方面的抽查未形成常态化工作机制。应当看到，一些地方已经作出了有益的探索，由电脑软件代替会计师事务所对相关信息进行核对，既提高了抽查效率，又降低了工作成本，值得在全国范围内推广。

第六，建立完善惩罚性赔偿制度和公益诉讼制度。应当探索将严重危害人民群众生命财产安全、严重扰乱社会经济秩序等行为纳入惩罚性赔偿范畴，通过司法制度的完善，提高违法成本，引导社会参与。探索扩大公益诉讼覆盖面，鼓励行业协会、商会等组织针对市场监管领域中侵害不特定对象权益的行为提起公益诉讼，充分发挥其作用，提高失信主体的违法成本。