独家解读《关于对失信主体加强信用监管的通知》：联合奖惩工作进入第二阶段

日前，国家发展改革委办公厅、人民银行办公厅（简称“两办”）印发《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》，多家媒体已经转载全文或进行解读。笔者结合《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件，认为联合奖惩工作进入第二阶段，并在这个视角上进行解读《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》。

一、两个阶段的划分标准

社会信用体系建设是一项社会系统性工程，作为其核心运行机制的联合奖惩同样是一项包括发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议处理等动态协同功能（出处：《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》）在内的社会系统工程。笔者认为“发起响应、信息推送、执行反馈”是第一阶段的重点任务，而“信用修复、异议处理”是第二阶段的重点任务。

二、第一阶段的主要表现

第一阶段的表现主要有以下三个方面。

（一）联合奖惩制度规范日臻健全

我国社会信用体系建设总体从顶层设计、基础设施建设的第一阶段，步入信用深化应用的第二阶段。2016年，国务院印发《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，就社会信用体系建设核心运行机制——联合奖惩进行总体部署。

两年以来，国家关于信用联合奖惩的专题规范性文件就包括以下四个（此处不统计信用联合奖惩备忘录）：

（1）《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》；

（2）《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见>的通知》；

（3）《关于加强规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》；

（4）《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》。

其中（1）是顶层设计；（2）关于对认定相对容易的、也是社会反响最强烈的失信被执行人优先落实联合奖惩制度；（3）是补充完善包括失信被执行人在内的全部“黑名单”的认定标准及管理措施；（4）补充完善联合奖惩工作机制。因此，笔者认为随着工作不断深入、制度需求社会呼声不断高涨的情况下，联合奖惩制度日臻完善。

（二）联合奖惩总体要求逐渐清晰

《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》第三自然段摆明态度，认为：

（1）现象——当前，部分地区、部分领域失信现象比较普遍，且高发频发的态势未能得到根本性遏制，严重影响经济社会持续健康发展。

笔者注：失信现象普遍、高发频发，而且已经严重影响经济社会持续健康发展、而不是促进；

（2）目标——贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快构建以信用为核心的新型市场监管机制，关键在加强对失信主体的信用监管。

笔者注：关键还是联合奖惩配套制度不完善。

（3）措施——一方面要促使失信主体加快整改失信行为、消除不良影响、修复自身信用；另一方面要加大失信成本，引导各类主体依法诚信经营，保持良好的信用记录。

笔者注：难能可贵地提出了“信用修复”。

（4）效果——通过一系列制度安排，加快化解存量失信行为的社会影响，建立防范和减少增量失信行为发生的长效机制，实现标本兼治。

笔者注：对于此处“标本兼治”的提法，笔者认为不妥，联合奖惩只能治标，起不到治本的作用。治本的关键在于社会氛围、个人意识等方面的改善，更进一步说，治标的关键是对于人道德的教化。

（三）联合奖惩前期执行情况

经过前期的探索，“发起响应、信息推送、执行反馈”已经得到政府和社会认同。结合各地实际情况来看，各地印发的信用联合奖惩制度大幅笔墨的重点在“发起响应、信息推送、执行反馈”，就是根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，地方政府印发关于本“指导意见”的“实施意见”，同时贯彻落实国家部门联合签署的信用联合奖惩合作备忘录，名单认定部门认定“黑名单”后，将其推送至信用信息共享平台，由联动的措施实施部门实行联动奖惩。

三、第二阶段的地方实践

陕西、湖北、浙江、河北、上海等地已经出台社会信用地方性法规（条例），以及其它地方的社会信用地方性规章（办法）对信用修复和异议处理有所提及，各地政府印发地方性联合奖惩的实施意见（注：国务院出台的文件是“指导意见”），共同构成地方联合奖惩顶层设计文件。

目前江苏、山东、湖北、河南、天津、贵州、陕西、广东等地社会信用体系建设牵头部门或协调机构印发当地的信用修复和异议处理规范性文件，目前天津等地信用修复和异议处理规范性文件正在征求意见。

可以说，在国家尚未印发全国统一的信用修复和异议处理文件之前，部分地区已经开展先行探，将“信用修复和异议处理”作为“发起响应、信息推送、执行反馈”的有机补充，健全联合奖惩功能，提前进入联合奖惩的第二阶段，为国家出台类似文件，全面进入第二阶段提供非常宝贵的经验借鉴。

四、第二阶段面临的主要问题

（一）第一阶段部分问题仍未解决

联合奖惩第一阶段的“黑名单”认定国家和地方事权分工不清晰，根据文件要求，国家统一制定“黑名单”认定标准，地方可以制定“黑名单”并报国家备案，但是地方如何认定仍然存疑。

目前社会上有一种声音认为，联合奖惩只能涉及相关领域，不能跨领域实施。再有联合奖惩如何避免出现二次处罚问题。这些社会关注度极高的问题一方面显示现有联合奖惩很多制度措施法律依据不足。另一方面，社会各界的关注说明联合奖惩乃至社会信用体系建设的认知度、参与度较之以往大幅攀升。

（二）制度标准文件缺失

国家社会信用法尚未出台，联合奖惩工作缺乏法律依据。信用修复和异议处理专门规范性文件，导致标准不统一、机制不完善、边界不清晰等突出问题。因为各地异议处理和信用修复标准不统一，为全国此类信息共享、监管协同带来一定困扰。标准不统一，也为市场创造套利空间。全国统一的社会信用领域异议处理和信用修复标准亟待出台。

（三）工作着眼点有待进一步提高

今次《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》提出的“通过一系列制度安排”，旨在“发起响应、信息推送、执行反馈”之后，制度化执行“信用修复、异议处理”。原因有三：一是健全联合奖惩制度，二是保障主体合法权益，三是化解存量失信行为。前两者是从法律角度说的，第三个是从社会影响角度说的。在《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》中，提的特别明显、近两天媒体特别关注、业务反响特别强烈的是——“化解存量失信行为”。而单单化解存量是有失偏颇的。只有法律、道德联动，才能实现“标本兼职”，让诚信内化于心、外显于形。

五、关于第二阶段的工作建议

（一）扎实开展信用修复、异议处理等工作

信用修复、异议处理是“化解存量失信行为”的重要手段，那么就必须搞清楚：“存量失信行为”到底是什么？即各级“黑名单”认定标准；“存量失信行为”要化解到什么程度比较合适，即如何调节“黑名单”与“信用修复”这个杠杆，让二者有一个符合当前阶段经济社会现状的、符合公众心理预期的、符合社会信用规模控制总量的合适比例。

要达到以上目标，一定要做好前期基础研究，同时加强信用立法工作，同时注意联合奖惩阶段性的特征。每个阶段有每个阶段的特征，比如《国家发展改革委办公厅 人民银行办公厅关于对失信主体加强信用监管的通知》就有适用有效期的规定。

（二）将第二阶段、第三阶段工作有机结合

联合奖惩第一阶段关键目的是执行奖惩（尤其是惩戒）了，但没有保障主体权益。就好像把犯人关进监狱，但从社会信用机制方面没保障所谓犯人上诉辩驳的权利。对于“失信行为”，第一阶段“黑名单”是在做加法，第二阶段“信用修复”是在做减法，二者结合起来，也就是联合奖惩“发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议处理”五个功能联动，才能发挥最佳效果和协同效应，避免政府和社会“盲人摸象”现象，只见局部、不见整体。

从更大的视角来看，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》也仅仅是我国社会信用体系建设的初级阶段。联合奖惩工作完善自身功能，对于完成第一阶段各项任务，为后续工作夯实基础，具有重要的历史意义。

（三）将信用联合奖惩与信用权益保护相结合

任何事物都有边界，对于信用主体来讲，联合奖惩从行政、行业、社会向信用主体发力，要有边界。而信用主体作为国家的公民（自然人公民或者企业公民）享有法律授予的不容侵犯的基本权益。在社会信用体系范畴来讲，根据笔者统计，信用主体依法享有信用权，信用权包括知情权、同意权、异议权、投诉权、司法救济权、声明权、重建信用记录权（又名“被遗忘权”）。而异议处理保障对应的就是信用主体的异议权，信用修复保障的就是重建信用记录权。

因此，联合奖惩第二阶段是保障信用权的重要阶段，即可以防止“冤假错案”，又可以让各主体以法律为武器，维护自身信用权益。

结束语

所谓“工欲善其事，必先利其器”，社会信用体系建设、联合奖惩第一阶段、联合奖惩第二阶段还有很多工作要做，而当务之急就是：加快立法和各项制度制机制建设、加强诚信文化宣传，道理很简单：

法律制度——他律——约束人行为；

文化宣传——自律——教化人思想。

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