韩家平：关于加快社会信用立法的思考与建议

源点注：本文系韩家平老师在1月13日“国家治理与信用立法”研讨会上的发言提纲。感谢作者赐稿。

韩家平

商务部研究院信用研究所所长、研究员

随着我国社会信用体系建设向纵深推进，立法（尤其是国家层面的立法）滞后问题日益凸显，迫切需要加强研究、理清思路，找到可行路径加以推进，以保障各项信用建设事业的顺利进行和可持续发展。

·一·

加快社会信用立法的必要性和紧迫性

近年来，我国社会信用体系建设在一些基础领域和关键环节取得重要进展，但社会诚信缺失状况尚未得到根本扭转，社会信用体系建设有待取得整体性突破。

1. 我国社会信用体系建设的八大进展

一是建立了统一社会信用代码，目前已基本实现全覆盖；二是建立了国家公共信用信息基础设施，公共信用信息公示共享水平大幅提升；三是社会信用体系建设示范城市、长三角信用体系示范区建设迈出重要步伐；四是信用黑红名单制度、守信联合激励和失信联合惩戒机制逐步建立，并在一些领域发挥重要作用；五是以信用为核心的经济社会治理机制在一些行业领域和区域正在形成，信用专项治理、分类监管、协同监管效果初显；六是以“信易+”为代表的信用惠民措施取得积极成效，社会信用建设获得感明显增强；七是利用公共信用信息主动进行综合信用评价取得积极进展；八是社会信用服务机构培育工作取得一定进展，其作用得到初步发挥等。

2. 我国社会信用体系建设面临的八大挑战

尽管我国社会信用体系建设取得了重要进展，但是，社会诚信缺失和信用交易风险问题仍比较突出，已成为制约经济社会高质量发展和人民追求美好生活的重要因素，也是我国与成熟市场经济国家的主要差距。

具体而言，我国社会信用体系建设存在的主要困难和问题有以下八个方面：

一是国家层面的信用立法相对滞后。虽然已有五个省市建立了地方信用法规，但在国家层面，除了2013年颁布的《征信业管理条例》（国务院令第631号）和2014年颁布的《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号）外，近4年来，没有出台新的全国性信用法规，严重滞后于社会信用体系建设实践；

二是覆盖全社会的征信系统尚未建成。社会成员信用记录严重缺失，公共信用信息与市场信用信息交换共享的规则缺失、界限不清，信息孤岛和信息滥用问题同时存在；

三是守信联合激励和失信联合惩戒机制尚不健全。守信激励不足，失信成本偏低，覆盖领域有限，与各项经济社会治理工作尚未有机融合；四是黑名单法律规制较为薄弱。在实践中，个别地方或部门对于黑名单的列入或惩戒等方面，存在列入不够慎重、处罚过当甚至有损人格尊严的行为；

五是信用信息主体权益保护机制缺失。尤其是大数据背景下个人隐私得不到有效保护，非法买卖个人信息现象突出。信用修复机制不健全，个别地方和部门存在信用修复过于随意的现象；

六是信用服务市场不发达。服务体系不成熟，服务行为不够规范，服务机构公信力不足；

七是社会诚信意识和信用水平有待提高。商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止；

八是社会信用体系建设各方面的进展很不平衡。突出表现在：实践探索快于理论研究、公共领域快于市场领域、平台建设快于制度建设、东部地区快于西部地区、垂直管理领域快于其他行业领域等。

3. 加快信用立法势在必行

目前国内外对我国社会信用体系建设有很多质疑的声音，比如西方有人认为我们利用大数据等手段将信用体系变成了对企业和个人的控制工具，涉嫌公权力对私权领域的侵犯；有人认为我们把社会信用体系建设过度扩大化，替代了法律建设和道德建设等等。国内外法律和信用领域的专家普遍认为，信用建设迫切需要纳入法制化轨道才能行稳致远。

2018年6月6日国务院常务会议在研究部署社会信用体系建设工作时指出，要坚持应用导向、立法先行，进一步加强社会信用体系建设。应该说，目前存在的多数问题都与信用立法滞后有密切关系，尤其是国家层面的信用立法滞后是主要的影响因素。信用立法是牵一发而动全身的关键环节和重要基础性工作，要推动我国社会信用体系建设更上一层楼，避免少走弯路，直至完全建成社会信用体系，迫切需要加快信用立法进程，从而促进和规范社会信用体系建设工作，为社会信用体系建设保驾护航。

·二·

国内外信用立法情况及其借鉴

1.我国信用立法进展情况

国家层面：2013年由人民银行牵头起草的《征信业管理条例》2014年由原国家工商总局（现市场监管总局）牵头起草的《企业信息公示暂行条例》；地方层面：2017年以来，上海、浙江、河北、湖北、陕西等5个省市陆续出台了地方信用法规。

2.西方国家信用立法情况及其借鉴

美国：主要围绕信用交易（投放）、信用信息、消费者权益保护和信用服务业操作规范等内容展开。欧盟：《一般数据保护条例》(GDPR)，鼓励欧盟内部数字经济发展，对数据跨境流动设置障碍，将对信用信息服务业产生不利影响。

·三·

我国信用立法的基本思路和主要内容建议

1.我国需要建立公共信用和市场信用两大类的信用立法，其中市场信用类立法与西方国家的信用法规范畴基本一致，目前央行主导的征信类立法属于此类，应继续推动相关配套法规制定。

2.目前最迫切的是公共信用类立法，可首先制定《公共信用信息条例》，同时推动其他法规建设。

3.公共信用立法需要厘清的几个问题：立法的主要目的，与现有法律法规之间的关系，应遵循的主要原则等。总之，创新要有边界，给信息主体留下必要的容错空间，联合惩戒要避免处罚过当。

4.公共信用立法内容：应界定社会信用的概念，明确社会信用体系建设组织领导机制，进一步规范公共信用信息和市场信用信息的归集、披露和使用活动，实现信用信息有效共享和应用，建立健全守联合信激励和失信联合惩戒机制，促进公共信用服务行业发展。

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