信用监管标准化建设，看这篇就够了！
信用监管已成为推动信用信息应用、深化信用体系建设的重要举措，也是评判信用体系建设成效的重要风向标。从信用监管性质、参与方、规则、手段、目的等方面梳理信用监管的六大特点，阐述信用监管标准化的作用，从信用监管标准体系建设和以事前、事中、事后监管过程为主线的重点标准化入手，探讨信用监管标准化面临的问题，并在此基础上提出加强信用监管标准化顶层设计、践行标准化理念、强化标准的实施和应用等建议。
我国的社会信用体系可以追溯到20世纪80年代末期，经过多年的探索与实践，随着国务院2014年6月出台的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发﹝2014﹞21号）（以下简称《纲要》），翻开了我国社会信用体系建设崭新的一页，由此我国社会信用体系建设进入全面发展的阶段，这也预示着社会管理信用化逐渐成为社会治理的新模式。信用监管也是伴随社会信用体系建设不断发展形成的机制创新，面对社会信用体系建设法治化、规范化和标准化的发展要求，标准将在信用监管工作中发挥重要基础作用。
梳理信用监管的提出与演进过程，不难发现，信用监管与社会信用体系的发展阶段紧密相关。根据社会信用体系发展的阶段特点和导向，可以大致分为三个主要阶段，第一阶段以建立覆盖全社会的征信系统、推动信用信息公开共享为主要特征，重点工作在于搭平台、汇数据；第二阶段以推动实施守信联合激励和失信联合惩戒制度与“双公示”制度为主要特征，重点工作在于推动信用信息公开和联合奖惩制度应用；第三阶段以推动建立健全以信用为基础的新型市场监管机制、加强信用监管为主要特征，重点工作在于构建信用监管的制度机制环境，拓展信用监管的应用场景。
具体而言，社会信用体系发展的第一阶段，以2014年国务院发布的《纲要》为标志，明确提出到2020年信用监管体制基本健全，这也是在国家信用规划中首次提出信用监管。同时，2015年国务院出台的3个有关统一社会信用代码、运用大数据监管、加强事中事后监管的文件，明确提出要建立以信用为核心的新型市场监管机制。
第二阶段，以2016年国务院以及中办、国办连续出台的6个具有顶层设计意义的重要文件为标志，社会信用体系的顶层制度设计基本完善。同时，2017年和2018年，联合奖惩制度全面深入铺开、信息共享共用多方签署合作协议。特别是2018年国家发展改革委明确提出“双公示”制度要求，加大了政府信息公开和数据开放的力度，为构建信用监管机制提供了有力支撑。
第三阶段以2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）的出台为标志，首次对构建以信用为基础的新型监管机制进行系统、全面的规划和布局，提出进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用。同时，2019年全国两会上，“信用监管”首次被写入国务院《政府工作报告》，信用监管正全面成为社会信用体系建设的重要举措，也是评判信用体系建设成效的重要风向标。
从上述社会信用体系发展的阶段来看，信用监管是伴随社会信用体系的逐步建立和完善而相应发展起来的，信用监管解决的正是信用信息应用在监管部门端的落地实现。因此，信用监管的提出是顺应社会信用体系发展过程的必然，也是推动信用信息应用、深化信用体系建设的重要举措。
02信用监管的特点分析
信用监管的本质是监管部门基于市场主体信用状况对其采取差异化监管的一种方式和手段，目的是让监管关口前移，提高监管效能，提升治理水平。在《信用 基本术语》（GB/T 22117-2018）中，信用监管的定义是：基于信用主体的信用状况实施的管理方式。结合信用监管的实践，可以从以下几个方面来理解信用监管的特点。
❖ 一是信用监管的性质。信用监管的主体一般是具备监管职能的部门，属于政府规制行为，也是公权运用的范畴，信用监管涉及公权力的合法性与私权的保护问题。因此，信用监管属于公共职能管理的范畴。
❖ 二是信用监管的参与方。信用监管的参与方除了监管主体和监管对象外，在信用信息公示、联动监管和市场应用等方面还涉及相关部门和社会力量的共同参与。因此，信用监管是多主体共同参与的协同监管。
❖ 三是信用监管的规则。信用监管主要是针对市场主体履行法定义务的情况进行评价和监管，具体而言，是对市场主体行为合规性的监管，就是市场主体遵守各项行政监管要求的行为情况。因此，信用监管的规则是符合市场内在要求的市场信用秩序。
❖ 四是信用监管的手段。信用监管主要通过记录市场主体的信用监管信息，采用信用信息公示、信用审查、信用评价、信用分级分类、信用奖惩等主要监管手段，建立以信用为主要参考或依据、贯穿市场主体事前事中事后的全周期监管机制，这一监管手段运用的基础是信用信息的共享共用，借力大数据等技术支撑，将信用信息应用融入到传统监管措施中，发挥对监管对象的监督、调节和管理作用。
❖ 五是信用监管的目的。虽然当前信用监管以失信惩戒为主要应用手段，但信用监管的总体目的还是要规范市场主体的信用行为，共同营造诚实守信的社会环境。因此，失信惩戒不是信用监管的根本目的，引导市场主体守信践诺、提升信用水平才是信用监管发展的大方向。
综合上述分析，信用监管的特点可以简单梳理为以下几个方面：
一是信用监管的依据是法律法规和标准规范，是共同认同的普适规则，侧重合规性监管；
二是信用监管的基础是信用信息的共享共用，信用监管的过程可以简单理解为信用信息记录、归集、共享、评价、应用、修复等过程；
三是信用监管的手段是融入传统监管措施、建立以信用为重要参考和依据的新型监管机制，加大失信成本，强调对信用风险的识别和管控；
四是信用监管的作用过程不是针对某一环节，而且覆盖市场主体全生命周期、贯穿事前事中事后监管的全过程监管；
五是信用监管的参与方是多元主体，既有监管方和监管对象，还有多部门和社会力量共同参与，是多元协同监管；
六是信用监管契合数字时代发展特点，充分借力大数据等技术支撑，实现线上线下联动监管、基于信用风险的精准监管和智慧监管。
通过对信用监管特点的分析理解，可以更加深入认识和把握信用监管的实质，在社会信用体系建设法治化、规范化的发展要求下，加强对信用监管特点的把握，更有助于借力标准化手段规范和协同信用监管工作。
《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确提出建立健全全国统一的信用监管规则和标准，将信用监管中行之有效的做法上升为制度规范，抓紧制定开展信用监管急需的国家标准。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办〔2020〕49号）提出进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，提高社会信用体系建设法制化、规范化水平。《国家标准化发展纲要》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。”国家发展改革委相关负责人提出以信用为基础的新型监管机制的重点内容之一就是法治化、标准化、规范化的监管制。由此可见，标准化的重要性以及在信用监管工作中发挥的作用将愈加明显。
信用监管要求支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。信用监管关注的要点在于：信用信息范围的界定、失信行为和主体的认定、信用监管措施的规定、信息主体权益保护的约定等方面。标准化作为社会信用体系建设的重要基础性技术支撑，一方面，围绕信用信息归集、交换、共享、应用等方面制定相关信用信息标准，解决信用信息准确界定和规范使用问题；另一方面，通过制定相关信用管理的实施标准，细化完善信用监管的相关要求，从可操作性角度推动信用监管的落地应用。因此，信用监管标准化的作用突出体现在规范数据、厘清规则、统一措施、协同管理上，围绕信用信息管理主线上的标准化需求，重点解决部门间信用监管的数据统一、信息融合、资源共享和业务协同等问题。
标准体系是为标准的制（修）订和实施进行规划，并提供依据，既是标准化的顶层设计工作，又是标准化的前期基本建设工作。根据《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016-2018），标准体系是“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体”。现有的社会信用国家标准体系，已经从一定层面解决了部分通用类信用信息、信用管理、信用服务的标准化问题，但从信用监管的应用场景来看，还需要聚焦当前信用监管的工作实际和业务需求，进一步校准信用监管的信息范围、应用措施和管理方式，按照社会信用国家标准体系建设的三个维度要求，信用监管的标准体系，应重点考虑信用监管的作用过程（信用信息管理过程）、标准化对象（信用监管的应用主体）和重点内容（或面向的重点领域），搭建涵盖各方参与主体、贯穿事前事中事后全过程、面向具体应用场景需求的标准体系架构，同时，信用监管标准体系一定是综合、协同监管的标准体系，体现的是监管的共性要求，可以向具体行业和领域辐射。通过建立信用监管标准体系，从系统性、逻辑性和发展性视角为制定信用监管重点标准提供方向和依据。
信用监管的重点标准化问题涉及信用监管领域已经制定、正在制定和未来需要制定的一系列关键技术标准，明确信用监管标准化的对象、内容和要求，为推进信用监管工作提供标准化技术支撑。在构建信用监管标准体系框架的基础上，还应从标准体系建设关注的基础标准、急需标准和重点标准的现实需求来分析信用监管的标准化问题，确定标准制定的轻重缓急，这里按照事前监管、事中监管和事后监管的过程分别进行分析。
✔️（1）事前监管环节，标准化问题涉及信用监管信息的范围界定、信用承诺应用、信用报告应用等方面（见表1）。其中，在信用监管信息界定方面，目前已发布《公共信用信息分类与编码规范》（GB/T39441-2020）和《公共信用信息基础数据项》（GB/T41195-2021），可在此基础上进一步细化不同市场主体的公共信用信息征集目录，解决信用监管信息的界定和现实需求；在信用承诺应用方面，比较典型的标准化方式是制定统一的信用承诺格式规范，分清信用承诺的类型和应用场景，并明确信用承诺的后续监管要求，目前，该方面国家标准尚处于空白；在信用报告应用方面，目前正在制定《公共信用信息报告编写指南》（计划号：20213201-T-469），在此基础上，还可根据事前审查环节的目的和要求不同，研制具体应用场景要求的信用报告规范，通过信用报告的标准化，可以有效推动报告的异地互认。因此，从事前监管环节而言，信用监管信息界定方面的标准作为基础标准应有序制定，信用承诺应用方面的标准属于急需标准应加快制定，信用报告应用方面的标准属于重点标准应按需制定。
✔️（2）事中监管环节，标准化问题涉及建立信用记录、综合评价、分类监管等方面（见表2）。其中，在信用记录方面已发布《企业信用监管档案数据项规范》（GB/T 40478-2021），同时，信息征集方面已发布《信用信息征集规范第1部分：总则》（GB/T 34830.1-2017）和《信用信息征集规范 第2部分：内容》（GB/T34830.2-2021），但目前在信用记录建档管理的标准化方面还不够完善，需要制定涉及信用档案建设和管理要求的标准；在综合评价方面，目前已提出制定《公共信用综合评价指标》的标准化需求，但面向具体应用领域，如市场监管信用风险评价指标等尚未涉及，还应进一步研制面向应用场景和需求的评价标准；在分类监
管方面，需要确定分类监管的原则、尺度和统一要求。近期，国家市场监管总局出台的《市场监督管理行政处罚信息公示规定》（国家市场监督管理总局令第45号），就是分类监管的一类措施，但涉及部门联动的协同监管，还需要进一步规范。因此，从事中监管环节而言，信用记录方面的标准作为基础标准应有序制定，综合评价方面的标准属于急需标准应加快制定，分类监管方面的标准属于重点标准应按需制定。
✔️（3）事后监管环节，标准化问题涉及失信惩戒对象认定、联动惩戒措施、信用修复等方面（见表3）。其中，在失信惩戒对象认定方面，基本依据都是各自部门出台的法规制度，如近期国家市场监管总局出台的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（国家市场监督管理总局令第44号），提出了市场监管领域严重违法失信名单的认定依据，作为重要参考，可以据此提出失信惩戒对象认定的一般要求，以便统一各部门的尺度和监管措施；在联动措施方面，特别是部门联动、社会联动方面，在出台部门规章的基础上，还需制定统一的联动监管标准，明确联动措施的实施对象、措施内容等，推进联动协同监管的效果；在信用修
复方面，涉及信用修复的分类、渠道、方式等，目前各部门陆续出台了信用修复办法和措施，但操作层面差异明显，有必要规范信用修复的类别、原则、渠道和修复方式，为统一修复措施的实施和应用提供有效指导。因此，从事后监管环节而言，失信惩戒对象认定方面的标准作为基础标准应有序制定，联动惩戒措施方面的标准属于重点标准应按需制定，信用修复方面的标准属于急需标准应加快制定。
信用监管标准化不是一蹴而就的，而应是随着信用监管工作的持续深入推进和标准化需求的不断提出而逐步建立和完善的过程。作为信用监管工作的重要基础支撑，在相关法规、制度的引领下，信用监管标准化应体现“基础通用、信息规范、业务协同、应用统一”的基本原则和要求。
从推动信用监管标准化有序发展而言，首先应建立标准体系，满足信用监管的标准化实际需求，体现目标明确、结构合理、系统科学、重点突出、兼容开放的建设原则，对信用监管标准规范进行顶层设计，确定信用监管标准化重点，指导当前和今后一段时间信用监管标准的制（修）订工作。其次应树立标准化理念，将标准化全面应用于信用监管机制建设中，围绕信用监管对象、信用监管过程（或环节）和信用监管的内容等明确需要制定的重点和急需标准，解决信用监管面临的标准化基础问题和实际需求。再次，建立信用监管标准体系和制定重点标准不是最终目的，标准化工作的重点在于“化”字，要通过标准的宣贯、实施和应用，发挥信用监管标准化的价值和作用，同时，行业主管部门、地方和行业协会依照信用监管国家标准，结合行业和地方实际工作需要，可制定信用监管行业标准、地方标准和团体标准，解决差异化和特殊需求问题，强化行业自律，形成国标、行标、地标、团标等互相协调、互为补充的标准供给机制。最后，为保障信用监管标准化工作的持续性和生命力，在标准应用过程中，应及时收集和反馈标准实施意见和需求，完善信用监管标准体系，做好标准的复审和修订工作，保持标准的持续更新，同时，加强标准化国际交流，提升信用监管标准的国际化水平。
信用监管标准化是一项持续性、系统性工程，也是一项基础性工作，伴随信用监管机制的不断深入，标准作为信用监管参与各方协商一致的产物，对于监管对象、监管主体、监管规则来说将发挥愈来愈重要的引导和协同作用，特别在信用信息界定、信用信息管理、信用评价指标、监管措施应用、信用修复等方面发挥规范统一、业务协同的作用。构建和推动信用监管高质量发展的标准体系，加强信用监管标准化，将全面支撑信用监管工作的规范、有序、协调发展。
源点注：本文选自《征信》2022年第3期，作者，周 莉、赵 燕、王 伟、刘碧松、李向华。
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