【君信文摘】教育行政规划的法律规制
教育行政规划的
法律规制
2017年6月按：本文全文已发表于核心期刊《复旦教育论坛》（2016年第2期）。经作者节选、修改和授权，本文在此重发，以便于思想交流。须引用和评论其中观点的，请参考《复旦教育论坛》中的全文内容。
根据国务院和教育部的相关规划，甘肃省兰州市教育部门自2007年起，改变高中招生考试全市统一排名的单一录取模式（简称“统招”），实施统招和统配相结合的模式。而且，随着国家规划和教育部相关文件对统配政策的目标和实施手段进一步明确化，统配招生名额占全部高中招生名额的比例在兰州逐年增加，从2007年规定的5%，增长到《2015年兰州市高中阶段学校招生考试工作实施方案》（简称“兰州招生方案”）规定的60%。该招生政策的实行，在2015年仍出现偏远地区薄弱初中的考生考535分能上省级示范性高中、而优质初中的考生考618分却高分落榜的现象。这让一些学生和家长深感不公平，反响剧烈。
上述事例的实质是教育公平如何实现的问题。教育部门制定规划的目的是实现教育公平，该行政作用的目的具有正当性，然而为此目的所采取的手段是否具有合理性、是否符合比例原则、是否符合正当程序，却值得探讨。从学理上，可以认定，“兰州招生方案”的法律性质是具有拘束性的教育行政规划。对行政规划的规制，与其依靠事后的法律救济，不如将重点转移到事前的程序控制。本文重点探讨教育行政规划的程序性控制。
一、立法现状
关于制定行政规划应遵循的程序，我国目前尚无全国性立法予以规定，仅在少数省市制定的地方性立法中有相关的制度设计。例如在《湖南省行政程序规定》中规定了“重大行政决策事项”的决定程序，包括政府首长提出、承担单位调研、拟定决策方案草案、征求公众意见、专家论证、听取公众和社会各界的意见和建议、举行听证会、政府常务会议或者全体会议审议、首长作出决定、公布决策结果、督促检查、定期评估等程序，其中“重大行政决策事项”包括编制国民经济和社会发展规划、年度计划，编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划。《西安市行政程序规定》除了就重大行政决策事项有类似规定外，还在“第四章特别行政程序”中专门规定了行政规划的制定程序，包括拟定规划草案、听取其他行政机关的意见、发布公告和直接通知利害关系人、利害关系人异议、召开听证会、咨询听取专家的意见、审议通过和公布等。
关于教育行政规划，现行法规范侧重于概括性规定各行政机关、学校所具有的制定综合性规划（计划）或专项规划的职权，例如，《教育法》第25条规定“国家制定教育发展规划”；《义务教育法》第15条规定“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划”；《高等教育法》第6条规定“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划”；同法第41条规定高校校长的职权包括“拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”；等等。
而对于教育行政规划的制定程序和监督制度，仅有5处零散规定，例如《高等教育法》第42条规定高等学校的学术委员会有权审议教学、科学研究计划方案等有关学术事项；《高等学校信息公开办法》第7条规定高校应主动公开的信息包括“学校发展规划和年度工作计划”；《高等学校学术委员会规程》第15条规定学校在“学科、专业及教师队伍建设规划，以及科学研究、对外学术交流合作等重大学术规划”决策前，应当提交学术委员会审议，第17条规定学校“制订与学术事务相关的全局性、重大发展规划和发展战略”应由学术委员会提出咨询意见；《学校教职工代表大会规定》第7条规定教职工代表大会的职权包括听取学校发展规划的报告，提出意见和建议。
二、重大教育行政规划的制定职权和程序的法律保留
经上述梳理可见，现行法规范对教育行政规划制定程序所作出的规制，仅限于学校规划层面尤其是高校层面，教育行政机关的规划行为几乎未受到任何法规范的明确规制，教育行政机关事实上具有过于广泛的裁量权。广泛的裁量性固然是行政规划的基本特征，但考虑到各种规划具有的不同规模、不同具体化程度和有无拘束性，对于那些重大的教育行政规划，笔者认为，应适用法律保留原则，这些规划的制定职权和程序应当具有法律依据。理由有两点：
其一在于法治行政原理，影响和限制公民权利的行为应具有法律依据。行政规划中具有限制权利效果的拘束性规划，其相对人得以特定，其产生侵益效果具有必然性、只是迟早的问题，因此这类规划的制定权限和程序应由法律规定或法律授权下位法规定。
其二在于受教育权的重要性。尽管我国《立法法》目前尚未将限制受教育权的措施或教育制度作为法律保留的对象，但受教育权是宪法确认的基本权利，教育行政规划通常给公民权利设置了客观条件，且教育行政规划应尤其注重信赖利益保护，因此，在有的国家（地区），对重要的教育事务适用法律保留原则亦有立法范例（例如我国台湾地区）。
当然，教育领域中，学校内部具有“部分社会”的性质，学校与学生的关系亦是一种特别的行政法律关系，学校具有教育自主权，教育事务的多层次性决定了只有重要事项才属于法律保留的范围，例如那些直接影响到受教育权本质的实现、由法律法规授权学校作出的行政行为（如国家考试招生、颁发学业证书、授予学位、毕业生分配等行为），应当由法律保留。同理，关于这些重大事项的教育行政规划（例如中考统配政策，涉及国家考试招生，即是重大教育行政规划）若具有拘束性，其制定程序当然应适用关于行政程序的法律，或由专门的教育行政法律规定其程序。
三、重大教育行政规划应当经过听证程序和专家论证
杨建顺教授指出，我国现阶段的行政规划已不完全是计划经济时代中单一体现政府意志的“命令-服从”模式的计划，现代行政规划“自身的属性是多元的，既具有专门性、技术性等科学性特征，又具有参与性、宣示性等政治性特征。”行政规划的科学性特征要求专家论证机制的支撑，其政治性特征则要求相关公众参与的机制的支撑，在公众的广泛参与中作出利益的协商、衡量和调整。
前文已论证了重大教育行政规划的制定应经过法律规定或授权规定的正式行政程序，而在学理上，“听证为行政程序中居于关键性之部分，与诉讼程序之言词辩论相当”，因此，重大教育行政规划应当经过听证程序。《湖南省行政程序规定》对重大行政决策应当举行听证会的情形作出规定，笔者以为，可以参照适用于判断哪些教育行政规划应经过听证程序。
具体到个案分析当中，在高中以上教育阶段的招生行为，以竞争性为原则，学生通过竞争获取受教育机会，既涉及公众重大利益，又可能出现公众内部对方案的重大分歧（例如“兰州市统配政策”报道中优质初中高分落榜学生与薄弱初中的统配生的利益冲突），听证程序已显得十分重要：而从规划的具体化程度而言，教育部和省教育厅关于中考统配的政策还具有一定抽象性，而类似于《兰州招生方案》已经是一个实施性规划，对各初中、高中的工作和考生的报考应考事宜直接作出安排，听证程序更应必不可少。事后争议很大的“统配招生60%的比例”是怎样确定的？这应该在方案草拟之时公告、举行听证来确定。
此外，鉴于教育事业本身具有专业性，专家论证和此前政策实施效果的反馈评估同样具有重要意义。例如高中以上教育阶段的招生中，为兼顾城乡间、地区间、民族间以至学校间教育公平的名额分配制度应保持如何适当的比例，才不会扭曲竞争？在学生考试之外的学习能力评价（例如自主招生考试和考试加分项目）中，考虑哪些因素可能构成不当联结？这些判断的作出恐怕需要数据的支撑和教育学已有研究成果的支撑。
四、家长参与制度有待完善
在义务教育和高中教育阶段，学生通常是不具有完全民事行为能力的人，听证程序中须通过监护人（家长）代理其行为。家长通过怎样的组织方式和程序参与到哪些事项的教育事务中，如何保障家长权的行使，笔者进一步考察了我国关于家长参与制度的立法现状：
关于家长参与的法规范，在法律位阶，仅见于《教育法》第29条规定：“学校及其他教育机构应当履行下列义务：……（四）以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；……”
而在行政法规和规章层面的立法，亦仅有如下三处。《教育督导条例》第19条规定：“教育督导机构实施专项督导或者综合督导，应当征求公众对被督导单位的意见，并采取召开座谈会或者其他形式专门听取学生及其家长和教师的意见。”《校车安全管理条例》第3条规定：“实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见。”《小学管理规程》第58条规定：“小学可成立家长委员会，使其了解学校工作，帮助学校解决办学中遇到的困难，集中反映学生家长的意见、建议。”“家长委员会在校长指导下工作。”
可见，关于家长参与制度，我国现行立法只有简单、零星的规定，对于家长参与的权利内容、家长参与的组织形式、参与的程序、家长参与权未被尊重时应如何救济与追究法律责任等，现行立法仍缺乏系统的法规范制度。家长参与的相关立法完善，也是教育行政规划得以实现程序性控制的重要前提之一。
五、结论
2015年兰州中考“统配”政策的纠纷，是一个教育公平问题，问题的争点是“统配”招生比例是否显然不合理、以致违反比例原则，而这个比例的确定是否经过了信息公开、听证、专家论证、事后评估等正当程序。考察我国现行立法发现，即使穷尽对现行法的解释，我国目前亦尚不能为有效规制教育行政规划提供有效的立法资源。对此，笔者认为，首要的任务是要通过制定《行政程序法》或修改现行的教育立法，为重大教育行政规划的制定职权和程序提供法律根据，建立教育行政规划的制定程序，重大教育行政规划应当经过听证程序和专家论证，完善家长和学生参与的机制。上述行政程序的法定化，也是对行政规划得以提起行政诉讼的基础。
本文作者：黄硕
广东君信律师事务所兼职实习律师
广东省社会科学院法律与治理现代化研究中心助理研究员
中国人民大学比较行政法研究所兼职研究员
法学博士
擅长行政诉讼法、教育行政法
philosophyhuang@163.com
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