【君信文摘】农村集体经济股份制改革中股民资格的认定
农村集体经济股份制改革
中股民资格的认定
2017年7月前言：继前几年备受社会各界广泛关注的“外嫁女”土地权益问题，近年来，不断涌现诸如“退伍军人”“征地农转居”“超生子女以及大中专学生”“空挂户”等群体就农村集体经济股份制改革中关于股民资格的界定提出质疑，由此，发生了大量的行政处理争议、行政诉讼案件。随着中央大力推进新型城镇化进程，农村集体经济股份制改革将会在全国范围内逐步推行，该类问题将会日益突出、亟待解决。笔者就所代理的麦某等人诉广州市某街道办事处行政诉讼系列案中，选取其中一个案件作例，结合广东省的相关规定及司法实践，就农村集体经济股份制改革中关于股民资格的认定问题，撰写拙文，以期抛砖引玉。
一、基本案情简述
麦某原为广州市某区某村的村民，1984年应征入伍将户口迁出该村，1988年退伍复员，将户口迁回原村，仍属于农业户口；同年，麦某因征地由农业户口转为城镇居民，注销其在该村的农业户口。1999年，该村实行股份制改革，将该村用于发展生产的固定资产和生产资金等全部资产价值固化后，划分成若干等额股份由村民持有，由原来的村改为股份合作经济联合社，并制定股份合作经济联合社章程（以下简称“股份制章程”）。股份制章程对股份制的具体问题进行了规定。麦某因不符合股份制章程关于股份持有人的条件，该联社未给其配股分红。
麦某认为，其自出生时起即是该村村民，且一直生活居住在该村，在村集体资产股份固化前同时具备了该村的农业户口和居住地在该村等条件，且在居住期间也参加了该村的生产劳动并响应当地政府号召应征入伍，同时其也在该村履行了计划生育等社员义务，尽到村民应尽的责任。因此，股份制章程将其排除在股份持有人之列是违反法律规定，其应当具有该联社的股民资格，并享有与该联社其他股民同等的福利待遇。为此，麦某于2015年5月向该联社上一级主管部门某街道办事处提出行政处理申请，请求确认麦某具有该联合社的股民资格，并享有相应的股份分红的权利。
某街道办受理麦某申请后，于2015年9月份作出《行政处理决定书》，以麦某不具有该联社股民资格为由，驳回麦某的申请请求。麦某不服，向某区人民政府申请复议，区政府作出维持某街道办的行政处理决定的复议决定，麦某仍不服，向法院提起行政诉讼。
二、争议焦点分析
行政诉讼案件中，法院重点审查的是涉案行政行为的合法性问题，而本案的审查重点在于某街道办事处作出麦某不具有某联社股民资格的认定、驳回其主张享受股份分红待遇的申请的行政处理行为是否合法。鉴于在本案中某街道办事处作出前述认定结论主要基于麦某不符合该联社股份制章程关于股民资格的条件，因此，本案最终的争议焦点归根到底在于该联社股份制章程关于股民资格的界定的条件是否合法的问题。
（一）该联社股份制章程关于股民资格的界定的规定
该联社1999年制定的股份制章程规定，1998年12月31日有在册的农业人口（以派出所户籍为准）的村民享有配股资格，同时规定，1998年12月31日前自愿迁出户口的全部消失股份。
结合本案麦某的自身情况，麦某1988年因征地由农业户口转为城镇居民，不符合该联社股份制章程规定的1998年12月31日在册农业人口的条件，因此，被认定为不具有该联社股民资格，不享有配股权利。
（二）该联社股份制章程以农业户口作为股民资格认定的条件是否违反法律法规
农村集体经济股份制改革，目前仍是历史性、阶段性、区域性的特殊产物，在全国范围内，并没有法律法规对农村集体所有制股份制改制中的股民资格进行明确的规定，股民资格的认定在于获得农村集体经济组织资产收益分配权，而享有农村集体经济组织资产收益分配权是农村集体经济组织成员，因此，对于该联社股份制章程中关于股民资格的认定的合法性判断，实质上可以扩延至是否违反法律法规关于农村集体经济组织成员资格的认定的规定。
目前在法律、行政法规层面上并没有对农村集体经济组织成员资格的认定的规定，作为农村两大基本法《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》对此没有规定。
就广东省而言，1990年6月1日施行的地方政府规章《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（因2006年10月1日施行《广东省农村集体经济组织管理规定》而被废止失效）第十七条规定，“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止”，根据该暂定规定，享有经济联合社的社员条件之一就是户籍登记在当地社区范围内的农民。
目前仍现行有效的地方政府规章《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。⋯⋯农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”农村集体经济组织的成员必须符合户口保留在农村集体经济组织所在地，且履行法律法规和组织章程规定义务。同时，农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。
根据上述广东省政府规章的规定，除非章程另有规定，农村集体经济组织的成员资格应以具有该组织农业户口为前提条件。在本案中，该联社股份制章程在1999年制定并实施，其关于股民资格的认定的前提条件是农业人口，并不违反当时施行的上位法的规定。
因此，本案经法院一审、二审均认定麦某已经注销农业户口丧失农村集体经济组织成员资格，而至于其曾经是该村农村集体经济组织成员，因户口迁出或因农转居等原因发生户口性质变化人员，是否应当享有股民资格及相应待遇问题，属于村民自治范围。
三、律师评析
前述案件通常情况下是某个群体共同起诉，是群体性的案件，如处理不妥善，可能会影响到社会的和谐稳定，影响到司法的公平、公正和权威。在处理上述案件的过程中，笔者注意到，不同村之间对于本村股民资格的界定标准是不太统一的，出现同一类群体、相同情况却有不同待遇的情况，由此以来，会给同一类群体造成极大落差，从而寻求各种途径要求解决“同等待遇”问题。
该类案件关键点在于农村集体经济组织成员资格的认定标准问题，早在2005年最高人民法院制定并颁布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时，因该解释未对农村集体经济组织成员资格进行明确界定而引起社会各界很大反响，而接下来人大代表多次向全国人民代表大会就农村集体经济组成成员的立法问题提交议案，均以该问题比较复杂、立法条件尚未成熟为由而搁置。农村土地承包法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划和2015年立法工作计划，有望在该部分法律中对农村集体经济组织成员资格进行明确，但目前仍未出台。
在目前的司法实践中，法院在审理此类案件过程中，在未有相关法律法规出台之前，一般基于《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的原则出发，在审查村民自治制定的章程在不违反法律法规的情况下，均予以尊重，难免作出不同结果的判决。
为了尽量避免和缩短同类案件不同处理结果的情况，在期待上位法尽快制定出台的同时，村民自治制定的章程应当履行严格的法定程序，以程序公正弥补现实实体不足的困境。
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