决策参考 | 范国睿：教育政策与教育改革的逻辑展开
随着教育事业的发展和教育改革的不断深入，亟待解决的教育现实问题日益呈现复杂化、综合化特征；另一方面，随着公共政策研究的成熟与教育政策研究的兴起，教育政策与教育改革的关系日益密切和复杂。为此，需要加强教育政策研究，优化教育政策的决策机制与科学化、民主化进程，提高教育政策实施的成效，从而促进教育改革的理性化与科学化，破解重大、复杂的教育实践问题，促进教育事业的健康、持续发展。
教育政策；教育改革；教育决策
一
政策科学（policy science，政策学）的概念是美国著名政治学家拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）在20世纪50年代初提出的。[1]至60年代末70年代初，相关研究在西方兴起。此后，德洛尔（Yehezhel Dror）①、纳格尔（Stuart S.Nagel）[2]等著名政策研究学者积极推动政策科学的理论研究和实践探索，政策研究由此方兴未艾，学科发展也日渐成熟。作为政策科学的重要分支学科之一，教育政策学的蓬勃发展与政策科学的繁荣几近同步。20世纪80年代早期，瑞典著名教育学家胡森（Torsten Husén）曾对教育政策制定与教育研究之间的关系进行专题研究，[3]并组织一批世界知名的教育理论研究专家与教育决策者对话，从而开教育政策科学发展之先河，也在很大程度上影响了此后的教育政策研究的发展方向。
政策是破解社会难题、化解社会矛盾、确立和调整社会关系的规则与措施。从“静态”角度来理解，政策是用以执行或遵守的文本性规范，如法规、准则、计划、纲要、通知、文件、方案或措施等等，是一种静态存在的“文本”。在公共政策研究发展的早期，研究者们大多对政策的存在形态持静态的观念。我国在改革与发展过程中，重视法律、制度建设，在静态的文本意义的政策建设上倾力较多。从“动态”角度来理解，由问题的确认到政策议程、政策方案的提出是一个艰难的“提升”过程；政策制定者与执行者之间通常也会在关于哪些是达到预期政策目标的关键问题上产生冲突；解读政策是一个复杂的过程，由于各利益相关者的立场不同，几乎总是存在对政策文本的多种解释。在具体的社会改革实践中，政策执行过程同样极其复杂，至少包括了对政策的阐释与宣传、政策执行、政策过程的监测以及政策后果的评估等一系列复杂过程，而且在具体的政策实践与社会改革过程中，政策执行的结果几乎总是与政策制定者的意图有所出入。[4]因此，将政策视为一个动态的历时性过程，似乎更为适切，政策是“某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程”[5]。 实际上，仅将政策视为静态的文本或动态的政策实践都是不完善的。正如泰勒（Taylor，S.）所说:“政策的内涵远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括政策文本产生之后而开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。”[6]因此，在一定意义上我们可以说，政策是静态的文本表达与动态的变革实践过程的总和，而这一切，都表现为以解决现实社会问题为核心的变革性实践。
二
在现代国家中，随着义务教育的普及、教育规模的扩大和国家职能的加强，教育早已超越家庭事务的范畴，越来越具有社会公共事务的性质，国家具有办教育、管理教育的权力和责任，因而，“教育政策”便当然地属于“公共政策”的范畴，是国家管理和发展教育的主要手段和工具。教育政策的主体是负有教育的法律或行政责任的组织和团体；教育政策的直接目的在于确定和调整教育关系，从而实现特定历史阶段的教育目的这一根本目标；教育政策不仅是静态的存在，还是在教育活动过程中产生、存在和调整的“有组织的动态发展过程”，是静态与动态的统一；教育政策是一种行为准则，是规范性的存在，是政策主体用以治理教育事业的工具；教育政策具有时效性，是针对特定时期内教育领域存在和出现的问题，为满足特定时期的发展需要而制定。
作为公共政策在教育领域的具体表现，教育政策秉持公益性的价值取向和具体社会历史条件与政治团体的教育目的，以公权力为依托，以各种具有国家强制力的行为为工具，规范和管理教育实践活动，解决教育领域出现的各种复杂问题，分配和调整不同社会群体在教育活动中的利益关系。教育政策规定了国家的教育目的，规定了学校教育的目标、年限、内容和方式，规定了各种教育资源的来源与配置方案，规定了教师的准入条件、专业身份、工作权责和待遇，公民受教育的宪法权利更是由不同层次、涉及各级各类教育的多样化政策所组成的教育政策系统来保护和维系。
教育改革是教育政策的逻辑展开。作为政策主体为实现特定的社会与教育目的而制定的规范性准则，教育政策针对特定的教育问题，以确定和调整特定的教育关系为直接任务，具有明确的政策目标，为政策执行者提供行动指示和方案，对学校、教师、学生、家长、教育职能部门、更广泛复杂的教育利益相关者的行为以及社会与教育关系进行规范和调整。教育政策是一个由制定、执行、评价和调整等活动多层次、顺序相接直至终结，并导向新政策活动的连续的复杂过程。在此过程中，执行者、各方利益相关者参与这一活动，而各方都会对教育政策有自己的理解，并导向不同的政策行为。相较于其他行业而言，教育工作者往往更为强调自己的教育理念和自主性，天然地排斥行政干预。因此，教育政策过程的冲突、论证就会更为频繁，而这也会在教育政策从文本到行动的各个阶段产生作用。进而言之，“学校作为一个比其他社会组织功能更齐全的组织，其内部的微观政治过程提供了政策重新融入情境的环境，这种重新融入与其说是执行政策，不如说是再造政策，与其说是再生产，不如说是生产”[7]。
教育政策分析是一个贯穿政策问题确认、政策选择与制定、政策执行与政策绩效评估全过程的价值分析过程；在政策分析模式、策略与方法上，既有按一定的基础理论进行有关政策的应用性分析和研究的“线性”模式（linear model），有运用相关知识体系在多种政策选择时进行决策的“问题解决”模式（problem-solving model），有政策制定者出于某种政治利益做出决策或为已被采纳的政策措施辩护的“政治”模式（political model），也有通过讨论相关价值、观念、意识形态与政策价值而间接影响政策的“阐释”模式（enlightment model）或“过滤”模式（percolation model）。[8]
在教育政策分析策略上，经济合作与发展组织（OECD）的做法为我们提供了很好的借鉴。经济合作与发展组织早在1996 年就发起系列教育政策分析。在该组织看来，提高教育质量是所有经济合作与发展组织国家的关键政策目标之一，为响应“为每一个人创造可利用的终身学习机会”的要求，世界各国均在开展重大的教育改革。教育政策分析提供了一个反映各国教育改革经验的机会。教育政策分析的主要目的是：协助教育政策制定者及其他与教育政策有关的方面，通过借鉴国际上类似领域的工作经验提高决策水平；分析、总结经济合作与发展组织的教育活动、国际数据与指标及相关研究的内在性质与政策含义；以简明并可获得的方式公布有关结论及分析与讨论结果。这一点在每年出版的教育政策分析报告中得到了很好的体现。
我国学者对教育政策以及教育政策研究的关注始于20世纪90年代初期，现正处于从初创向成熟转变的阶段，即从个案研究向系统研究转变、从经验型研究向理论与实践相结合的研究转变、从政府内部研究向社会参与研究转变，在体制、制度和队伍等多方面，逐步形成教育政策研究的运行机制和体系。教育政策影响着教育系统的变革，同时也是社会发展中一个不容忽视的要素。教育政策是教育与社会发展诸要素正式互动的通道与内容，当前国内外教育政策研究迅速地走到教育研究的前台，并以解决教育宏观问题、促进教育决策科学化、提高教育政策有效性为宗旨。基础教育与社会发展的宏观教育政策研究的项目建设旨在结合具体基础教育改革问题，从政策层面分析基础教育与社会发展的相互关系，为两者的相互促进提供政策建议。因此，对国家最新教育政策文本、教育政策焦点问题及教育政策研究前沿问题进行梳理、分析，既是教育政策学研究的重心，也是捕捉国家教育发展趋势的重要途径。在理论研究层面，教育政策研究正日益成为教育科学体系中的“显学”；在实践层面，中外许多国家的重大教育改革莫不首先从制定教育政策入手。走向基于民主、科学的教育政策与教育改革，成为当下和未来教育事业发展的重要趋势。
三
对于当代中国而言，教育是民族振兴、社会进步的基石。作为一种重要的软实力，教育在提升国家竞争力中的作用举足轻重。随着世界范围内政治、经济形势的发展，教育领域呈现出现代化、国际化、终身化、全民化、信息化、民主化、个性化等多重趋势，使我国教育决策与管理面临新机遇和新挑战，依靠传统的经验式决策与管理已远不能满足教育现代化发展的需要。当代教育研究尤其是教育政策研究，客观上需要转换教育研究范式，探索具有中国特色的教育政策理论体系与教育改革实践模式，需要聚焦教育领域综合改革的重大现实问题，破解当前教育改革热点、难点问题，预测教育未来发展的前瞻性问题，服务国家教育决策，推进国家教育治理体系和治理能力的现代化，提高国家教育决策科学化与民主化水平。当代中国的教育政策与教育改革的理论和实践，主要呈现以下特点。
基于复杂问题的教育政策与教育改革。当今时代是一个瞬息万变、以变革为主旋律的复杂社会，教育改革进入深水区、攻坚期，进入各级各类教育从规模发展向质量发展转型的关键时期，各种教育问题的形成与破解，涉及面广、关联度高，破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题的解决涉及诸多利益相关者的利益诉求与博弈，涉及诸多社会因素与社会组织，涉及教育与社会发展的多种配套政策。教育政策与教育改革研究，要以问题意识、国家意识、任务意识为导向，从当下中国教育实际出发，以促进中国教育健康、持续发展为宏旨，紧紧围绕当代中国社会转型与教育变革发展中的重大问题与战略需求，以促进教育与社会协调发展、促进人的全面发展为出发点，着力研究人民群众反映强烈、制约教育事业科学发展的热点、难点问题，国家和地方政府与教育行政部门应重点关注涉及国计民生、需要优先解决的紧迫问题，以及长期积累的悬而不决的复杂问题。
基于民主协商的教育政策与教育改革。当代教育政策与教育改革的理论和实践，必将以反映社情民意为基础，以办好人民满意的教育为终极价值追求。随着社会的发展与进步，越来越多的民众认识到教育决策对于自身生活、学习、利益和未来的重大影响，因而期望参与教育决策。教育决策与管理的民主化，就是让社会公众尤其是教育受益者和利益相关者关心教育事业发展，积极表达自己的态度、看法与建议，从而使教育决策更加有效，更加彰显教育的公共性、公益性，使更广更多的人受惠于教育，使全体国民的整体素养不断提升。因此，在教育政策决策、执行与监测评估过程中，在重大教育改革项目的推进过程中，要坚持依法民主决策，鼓励和吸引社会公众、专业人士、教育领导人广泛参与教育问题适时征集、重大教育问题解决方案咨询、教育政策动态监测、教育政策成效评估等教育政策活动，有序有效地开展教育发展情势综合调查、教育与其他社会人士对话沟通、教育行政领导与一线校长教师专题座谈、重大教育问题招标/委托研究、专家咨询、学术沙龙与学术论坛、政策方案科学论证、区域教育政策实验、政策执行过程与结果的监测与评估等政策活动，从而建立健全具有广泛社会与民众基础的教育决策程序与长效机制，提升教育政策的公 51 30411 51 15535 0 0 1794 0 0:00:16 0:00:08 0:00:08 3149众满意度，保障教育事业的科学发展、持续发展。
基于数据与证据的教育政策与教育改革。当今时代是一个以互联网、物联网和大数据为表征的时代，这为宏观教育政策决策与重大教育改革的科学化、现代化提供了保障和可能。教育改革是一个庞大的复杂系统工程，对于复杂教育问题的研究和政策建议，必须依赖于翔实可靠的数据与证据，依赖于对这些反映客观教育现实的数据的处理与分析，这就需要我们注重理论与实践的结合、定量与定性的结合、数据与技术的结合、抽象与具体的结合，积极吸收和应用信息科学、数据科学、统计科学、决策科学等多学科的理论、技术与方法，综合集成教育事业发展的结构化统计数据，以及动态反映各级各类教育发展情势综合、重大教育问题现状与归因、公众教育主观体验的非结构化数据，形成多维度、多视角、多层面的分析框架，及时发现教育与经济社会发展的动态规律，综合调适各种利益相关者的教育利益，作出符合人民根本利益的战略抉择。
注释
[1] Lasswell，D.，& Harold D. Lerner，The Policy Sciences:Recent Developments in Scope and Method，Stanford：Stanford University Press，1951；Lasswell，D.The Decision-Process，Maryland：University of Maryland.，1956；Lasswell，D.The Future of Political Sciences[M]，New York：Atherton，1963.
[2] Nagel，S. S.，Political Science and Public Policy//George J. McCall and George H. Weber（eds）.Social Science and Public Policy：The Roles of Academic Disciplines in Policy Analysis[M]. Port Washington，N.Y.：Associated Faculty Press，1984.
[3] Husén，T. Educational Research and the Making of Policy in Education：An International Perspective. Minerva，1983，21（1）:81-100. Husén，T. Equality as an Objective of Educational and Social Policy. Torsten Husén，Social Background and Educational Career：Research Perspectives on Equality of Educational Opportunity[M]，Paris:Organization for Economic Co-operation and Development，Chapter 1，1972：13-39.
[4] Trowler，P. Education Policy[M]. London:Routledge，2003：95-96.
[5] 刘复兴.教育政策的四重视角[J].清华大学教育研究，2002，（4）.
[6] Taylor，S.，Fazal Rizvi，Bob Lingard，& Miriam Henry. Education Policy and the Politics of Change[M]. London and New York：Routledge，1997：28.
[7] 林小英.理解教育政策：现象、问题和价值[J].北京大学教育评论，2007，（4）.
[8] M.特罗．政策分析与教育[J]．谢维和，王薇，编译．比较教育研究，2000，（6）．
（责任编辑：张蕾）
论文来源于《教育科学研究》2016年第9期