全国教育科学规划课题成果公报 | 安雪慧：义务教育学校绩效工资政策实施情况分析评估研究
本文为国家社会科学基金教育学2010年度一般课题“义务教育学校绩效工资政策实施情况分析评估研究”（BDA100028）的成果。
实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要组成部分。国务院决定自2009年1月1日起在全国义务教育学校率先实施绩效工资，为确保《义务教育法》规定的教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平提供了重要的制度保障，也为调动广大教师的积极性、创造性，吸引和鼓励各类优秀人才到义务教育学校特别是农村义务教育学校长期从教、终生从教创造了条件。本文使用课题组于2013年9月至11月开展的问卷调查数据，对义务教育学校绩效工资政策进行评估研究。调查样本选取基于对经济发展水平等因素的综合考虑，采用分层整群、随机抽样的方法，范围涉及全国东、中、西三个区域16个省、自治区和直辖市（上海市、福建省、浙江省、天津市、山东省、河北省、辽宁省、江西省、吉林省、湖南省、河南省、重庆市、新疆维吾尔自治区、四川省、贵州省、广西壮族自治区）的40个市（地区）。共抽取有效的教师样本9183人，其中，教学点93人（1%）、不完全小学46人（0.5%）、小学4408人（48%）、普通初中3649人（40%）、九年一贯制学校503人（5.5%）、完全中学484人（5%）；从样本来源看，城区学校2973人（32.4%）、县城学校1994人（21.7%）、乡村学校4216人（45.9%）。
（一）传统工资计划和绩效工资计划
传统工资计划根据员工担任的职位支付工资。绩效工资计划根据员工的工作完成情况决定他们的报酬。教师绩效工资依据预先设定的评价指标对教师个体或者团队教育教学行为和质量进行测评，并将测评结果与工资薪酬相联系，从而达到提高员工工作积极性、保留和聘任优秀员工的政策目标。目前，我国中小学教师的薪酬工资采用的是固定工资+绩效工资的形式和结构，将传统工资模式与绩效工资模式结合使用。从2009年起，我国开始在义务教育学校实施教师绩效工资政策。政策关键点是将教师传统工资计划转向绩效工资计划，改变传统的工资给付方式，提高教师工作积极性，提升教育质量；补足、补齐教师津补贴，稳定教师队伍；吸引优秀教师到农村学校任教，逐步探索教师退出机制。
（二）绩效工资的激励和分选效应
绩效工资通过两种方式对员工绩效等行为结果变量产生影响。首先是绩效工资的激励效应，指绩效工资具有的对员工绩效等行为和态度的积极（或消极）影响。其次，是绩效工资的分选效应，指绩效工资释放出的信息对具有不同个体特征的员工产生不同的影响，吸引认同者留在和加入该企业或组织，淘汰不认同者或者迫使不认同者主动流出。学校的绩效工资同样会产生激励和分选两种效应，因此要关注不同素质、能力的教师对不同薪酬体系的反应，并发挥薪酬制度的激励和分选功能。总体而言，绩效工资有利于留住适合学校教育教学和学生发展的高素质者，吸引高自我效能感和高成就需求者加入，低绩效者和新员工的主动离职率可能会较高。作为专业技术人员，除了经济激励之外，其他激励也能够改变教师的教学行为、态度等。绩效工资总量或者比例决定着激励是否有效以及效果有多大。
（一）各地落实绩效工资计划，教师工资结构逐步体现工作绩效
调查数据表明，2009年全国各地确实落实了义务教育学校教师绩效工资，且从2009年至2013年，各地义务教育教师基本工资和绩效工资水平都有了一定幅度的提升，教师月平均基本工资从2012元提高至2702元，月平均绩效工资从369元提高至592元，分别提高了690元和223元。[1]且绩效工资的增速高于基本工资增速，接近2倍多。然而，从全国各地教师月基本工资和绩效工资的增长情况看，各地增幅有差异。近几年来，在工资构成中，绩效工资比例逐步提高，体现出一种逐步调整教师工资给付方式的特征。
义务教育学校绩效工资政策不仅体现在教师绩效工资的总水平上，而且体现在绩效工资占总工资水平的比例上，它直接反映绩效工资的力度。从2009年至2013年，全国各地绩效工资占工资水平比例平均从10%増至15%，提高了5个百分点，各地绩效工资水平有了较大幅度的提升，且各地之间增幅差距较为显著。[2]
（二）绩效工资政策激励教师到一线岗位 农村学校和偏远学校任职
从义务教育教师工资水平和结构看，总体呈现出向教学点和不完全小学教师倾斜的特征，绩效工资水平体现得尤为明显。三年来，从增长率看，不完全小学和九年一贯制学校教师绩效工资增长最多，且呈现向薄弱学校倾斜的特点。在城乡义务教育学校教师工资逐步提高的同时，乡村和县镇学校教师工资水平涨幅较大，更为明显的是城乡学校间教师的工资及绩效工资差距在逐步缩小。但从总体看，城区学校教师工资和绩效工资水平仍然高于县镇和农村学校。
（三）教师绩效工资逐步体现教师教学业绩质量与岗位特点
调查数据显示，教师学历越高者，其绩效工资水平越高。进一步分析发现，大部分高中和中专学历教师教龄长、职称高，且担任一定的学校行政职务，由此也就可以理解高中和中专学历教师基本工资水平较高的现象了。[3]从行政职务角度看，校长工资水平最高，其次是副校长等学校中层干部，而普通教师的总收入和各项收入构成中绩效工资比例均低于校长等学校内部管理者。虽然这些管理者在学历、职称和教龄等影响教师工资的主要因素方面占有一定优势，但在绩效工资的模式下，普通教师的直接感受就是学校校长和中层管理者的收入比普通教师都高，但差距没有基本工资大。在绩效工资中，语文、数学、外语、政治等主课教师的工资水平较高，而信息技术、地理等副科教师的工资水平较低。进一步分析发现，承担学校思想政治课程的教师多为学校校长或者中层干部。班主任教师绩效工资水平稍高于一般教师，但不显著。从教师任课年级看，低年级任课教师绩效工资水平较高，且差异显著。从小学和初中任课教师看，小学任课教师绩效工资显著高于初中任课教师。从教师职称看，高职称教师绩效工资显著高于低职称教师。教师职称是反映教师专业程度和教师质量的一个重要指标。从这个角度看，绩效工资确实在一定程度上体现了教师教学质量。从年龄看，年轻教师与老教师之间的绩效工资差距逐步缩小。
（四）绩效工资政策具有激励与分选效用
调查数据表明，大多数教师认为绩效工资政策在改进教师教育教学行为方面有一定的促进作用。[4]从学校类型看，数据显示，教学点、不完全小学和九年一贯制学校教师更认可绩效工资政策，认为实施绩效工资政策可以很好地改善教师的考勤、教育教学、教育教学研究、班主任工作、进修培训和家校沟通等行为。但中学教师更多地认为，实施绩效工资政策可能会影响教师之间的沟通和合作且在抑制违规补课方面的作用有限。也有部分的教师认为，实施绩效工资政策不能改善教师教育教学行为，甚至存在一些负面作用。
分析表明，高学历者、高职称者、高教龄者对教师工资政策的认可和支持程度显著高于其他类型的教师，而高绩效工资者、学历提升幅度较大者也表现出显著的支持度，体现了绩效工资计划对教师队伍中的高成就者更具有吸引力。
（五）完整系统的学校教师绩效工资考核方案是有效实施绩效工资政策的重要基础
调查数据表明，全国各地大多数义务教育学校都制定了完整、系统的考核方案（73.8%），但也有19.7%的教师表示不清楚，6.5%的教师明确表示没有。当进一步问及教师是否清楚绩效工资考核方案的具体内容、标准和方法时，仍有22%的教师表示不知道。这反映出学校绩效工资考核方案在教师参与和公开宣传环节还有待加强。
大多数教师有表达对绩效工资考核方案不满意愿的申诉渠道。从学校分类看，教学点和不完全小学由于学校规模小，以及教师工会组织隶属于学区中心学校等原因，这些学校教师选择教师代表大会和教师工会组织反映意愿的比例相对于其他类型学校稍低，但差异不显著；学校绩效考核重点指标集中在教育教学过程关键环节，教师能力提升证书、职业道德也是重要的关注点；绩效考核多以单个教师为单位实施学期考核制，但优秀教师配额比例偏低。
（一）提升中小学教师工资待遇水平
首先，依法切实从制度源头提高教师基本工资和津补贴标准。必须切实依据相关法律文件，参考相关行业工资标准提升义务教育学校教师工资等级标准和层级以及津补贴标准，不仅要提高中央财政来源的津补贴水平，而且要从省级、地级和县级各个层面入手，使地方津补贴工资多向中小学教师倾斜。其次，要完善教师津补贴项目的经费分担机制。中小学教师工资水平的提升，不仅是工资标准的提升问题，更是津补贴项目的按时按量发放问题。建议建立中央与地方政府分地区、按比例共同分担的财政分担机制，既要提高中央投入与支持力度，更要加大省级财政的统筹力度，分区域、分项目确定中央和地方经费分担比例。通过中央政府强制实施引导、省级政府统筹安排、县级政府有效落实，才能真正补足、补齐教师津补贴项目，确保教师工资水平在实际执行上缩小差距。再次，设置国家层面偏远地区义务教育学校教师津补贴。由于教师津补贴与地方经济水平紧密相关，建议从国家层面设置教师津补贴项目，不仅要提高津补贴标准，还要专门设置中央财政专门支持的特殊困难地区义务教育学校教师津补贴项目。且要不断完善提高教师地位待遇的其他社会保障。
（二）调整教师工资计划设计与动态机制
教师作为公共部门的专业技术人员，其薪酬设计不仅要关注工资计划的等级层级和工资级差，也要关注整个教师工资的结构；既激励教师的专业职业晋升，又提高每一个专业层级内教师的工作积极性。首先，要完善中小学教师工资设计的层级与范围，既要考虑教师职业晋升的阶段性，还要考虑不同类教师尤其是年轻教师和老教师之间的利益平衡。2015年的中小学教师职称制度改革与工资调整结合，使工资薪酬体系逐步趋于一个相对完善的状态，但仍需要结合新情况加以调整，比如，每一个等级范围尤其是高级教师的薪酬带还需要调整和完善。其次，要改进中小学教师工资调整的动态机制，考虑不同区域的生活成本或者物价指数的变动。再次，要提升教师工资结构中的绩效工资比例。2015年国办发3号文件《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》颁布实施后，在提升教师工资标准的同时，将部分绩效工资纳入基本工资，绩效工资水平相应降低。
（三）充分利用学校自主权提高学校教师绩效工资管理效能
由于学校发展战略目标的差异性和独特性，虽然完全一致或者标准化的绩效工资制度可以起着一个参考和统一管理的作用，但忽略了学校之间的差异性，而基于学校和战略差异的绩效工资制度可以激励校长和教职工的积极性、创新精神，进而最大限度地提高学校效能。第一，要改革管理体制变革引致教师财权及事权的惯性集权，让学校掌控教师考核与激励。第二，要加强自主民主的绩效评价，提高教师绩效和学校管理效能。第三，要完善学校教师绩效评价中的自主权和民主性。第四，要赋予学校一些教师绩效工资微调自主权。
注释
[1][2][3][4] 安雪慧.义务教育学校教师绩效工资政策效果分析[J].中国教育学刊，2015，（11）.
（责任编辑：张蕾）
论文来源于《教育科学研究》2017年第2期