陈灿淮：推行政府购买社区服务 提升社区建设供给能力
和谐社区发展中心
Governance & Community Institute
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（“城乡社区治理的理论与实践：顶层设计与地方创新”宁波研讨会论文）
陈灿淮 淮南市田家庵区水云庭业委会主任
今年6月12日《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）正式印发。《意见》以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为统领，立足党和国家事业发展全局，顺应人民群众新期待，对城乡社区治理作出全面、系统、深入部署，是推进我国治理体系和治理能力现代化建设的纲领性文件。作为首个以党中央、国务院名义对城乡社区工作进行专门部署的政策文件，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对城乡社区治理的高度重视和高瞻远瞩，对于提升党的执政能力、创新基层治理机制、维护社会和谐稳定具有重大而深远的意义。
《意见》首次提出将城乡社区服务将纳入政府购买服务指导性目录，即到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。其中明确，将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录，完善政府购买服务政策措施，按照有关规定选择承接主体。这无疑将推动政府购买社区服务的政策落到实处，同时也为提升社区建设供给能力提供了必要的经费保障。
在市场经济条件下，“政府—营利部门（公司、企业）--社会组织”三元结构并存，并分工协作（政府主要负责公共管理，营利部门从事市场经营和市场流通，社会组织提供公共服务）是保持经济社会稳定发展的主要基础。改革开放以来，我国先后进行了五次行政机构改革，往往跳不出“精简—膨胀”的怪圈，其中一个主要原因是没有真正实现政府职能向体制外的转移。就当前而言，我国社会组织对政府的依附性较强，实现政府与社会组织 “在分离中合作，合作中共赢”的和谐发展，建立互助合作的新型政社合作关系，是完善我国社会主义市场经济、深化行政管理体制改革的一个重要时代议题。
一、政府购买社区服务的政策依据
政府购买公共服务是一种新型政府提供公共服务方式。其主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。政府购买公共服务是政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。2014年12月15日财政部以财综[2014]96号文印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》。该《办法》第2章、第3章分别对购买主体、承接主体以及对购买内容和指导目录进行了规定，特别是该《办法》第3章第14条将社会管理性服
务、技术性服务及政府履职所需辅助性事项等都涉及社区服务，并纳入了政府购买服务指导性目录。
二、政府购买社区服务的重要性和必要性
随着我国商品房住宅小区的快速发展，在改善人们居住条件的同时，业主与开发商、业主与物业企业的矛盾和纠纷也日益增多，影响了城市居民安居乐业，破坏了社区和谐的环境，由此催生小区业主维权进而推动业主自治的蓬勃发展。但由于城市住宅小区由于业主组成复杂、公民意识较差，法律意识淡薄，热心业主自治的业主大都缺乏理论和法律知识以及专业的指导，造成业委会成立难、运行难、物业选聘难，物业服务评估难等一系列难题；同时负责指导、协助小区业主自治的街道（乡镇）、社区缺乏工作经验，或者工作人员不足，专业性不强，也制约着业主自治的进一步发展。以上问题存在，从另一个角度也折射出承接业主自治领域社区服务的缺失、社会组织发育不足以及政府没有
将这一领域的社区服务事项移交社会组织实施，由此凸显了政府购买此类社区服务必要性和重要性。
三、各地政府购买社区服务的实践
（一）包头市昆区政府购买服务破解小区物管“怪圈”。
包头市昆区前进街道办事处惠民社区地处昆区林荫路西侧，是区域商业中心地段，是一个典型的老龄化社区。因没有物业公司，小区由居委会代管。为此，居委会在惠民小区雇了6名保洁清扫人员，负责小区的日常清洁，居民则需每年缴付40元卫生费。按照惠民小区现有居民1469户计算，如果卫生费100%全部收齐的话，社区居委会和前进街道办事处还得为此贴补近万元。因对卫生保洁不满意，很多居民干脆选择拒交卫生费。常年以来，小区内的卫生费收缴率不足50%，甚至还在逐年减少。由于居民缴费率越低，申请贴补的费用就越高，这让居委会和街道办事处很吃力；同时小区保洁人员工资低，却要承担20栋居民楼——包括楼道、小区垃圾的清运任务，居民对此还不买账，他们也很委屈，小区陷入怪圈。
昆区政府为了让社区居民提高生活品质而购买的社区服务的新模式，引入华稀社区服务中心这一社会组织，以政府购买服务的方式，即引进第三方便民综合服务中心，由其安排人员负责小区的楼道卫生、小区清扫、垃圾清运及私搭乱建的清理等，费用由居民卫生费来支付，不足的部分，则由政府埋单，减轻了社区工作人员的工作量，实现了环境卫生整治长效机制，让社区焕然一新。
（二）惠州对业委会组建成立经费补贴助推业委会成立和开展各项服务。为了更好的推动小区业委会服务业主，发挥好与物业公司和政府的桥梁作用，从2016年起，惠州市惠城区对业委会组建成立经费补贴，物业小区成立业主委员会每个一次性补贴5000元，此举确保了业主大会和业委会成立率逐年上升，并为业委会的前期运作提供了经费支持。
（三）宜昌市西陵区财政预算设置“社区自治金” 全面提升社区和小区治理成效。2016年宜昌市西陵区首创财政预算设置“社区自治金”，每个社区安排“惠民资金”20万，采取“财政资金投入一点、辖区单位支持一点、受益业主缴纳一点”的方式，推动西陵区范围的小区全部成立了业主委员会，组建率居全国中等城市的中心城区前列、自治经验全省推介、治理模式全市率先，并以“业委会组建全覆盖”为支点撬动社区自治，有力地推动了和谐社区建设。
（四）安徽淮南业主组织积极推动政府购买第三方服务支持业主自治。
近年来，为推动淮南业主自治的健康发展，淮南业主组织积极向政府建言献策推动这一问题解决，还在“两会”期间通过开明的人大代表和政协委员提交议案和建议。由于坚持不懈地努力，他们提交的“采用政府购买社会组织服务方式，通过专业组织对我市业委会的组建和运作进行有效指导”的建议被列为该市2017年十五届人大六次会议第175号建议。目前该市房产局已就人大建议予以复函，并采纳了这条建议。房产局在复函答复：“采用购买社会组织服务的方式今后是一个趋势。我局将会同市社会组织管理局大力培育和支持第三方评估机构等中介组织的发展，学习和借鉴外地经验，引导和鼓励他们通过市场化的方式指导监督业委会合法依规运行。”
四、政府购买社区服务现状和存在的问题
我国的政府购买服务历史比较短，目前尚处于试点实施阶段，受旧的理念、体制和机制的束缚，尚未形成固定模式和成型经验，政府购买服务社区服务的实践中还存在如下问题：
一是业主自治社区服务尚未纳入政府购买服务指导性目录。政府购买社区服务，实际上是对过去工作的规范和发展。政府部门在实施购买社区服务的试点工作中，由于对业主自治社区服务认识不足，甚至有些部门领导认为政府部门自己能做的，可能花钱少，如推进政府购买服务方式，通过政府采购公开招投标有可能花钱要多一些，事情还不一定能办好，导致业主自治领域的社区服务未纳入政府购买服务指导性目录中。
二是承接社区服务的社会组织发育不足和缺失。从目前淮南乃至安徽的情况来看，承接业主自治服务的社会力量存在发育不成熟和承接数量严重不足的问题。从目前了解的情况来看，安徽仅有以业主自治领军人物凌德庆为代表的合肥安大马克思主义学院社区发展研究中心，他们利用休息时间奔波在合肥以及淮南的小区，无偿指导帮助成立业主组织、规范运作，他们提供的服务没有纳入地方政府购买社区服务范围。
此外，还有一些社会组织非常活跃，如浙江杭州的中国物业在线和安徽合肥的美居社区服务有限公司等社会组织，他们有偿服务指导帮助小区业主成立业主大会、物业选聘和物业服务监理。其中合肥的美居公司利用信息化网络搭建业主大会电子表决平台，破解业主大会难开难题，市场反应良好，得到了很多小区业主的欢迎和政府部门的认可。但这种服务报酬来源于业主分摊，如果业主不愿分摊，也就难以找到合适的服务提供者。
三是社区服务评价及监督体系缺失。目前对于社会组织提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系。在实际工作中，政府部门在与服务提供者签订合同后，往往难以对合同的执行情况进行有效的评价和监督，仅体现在购买服务政府部门的内部监督上，基本上没有建立独立第三方的评估机制。
四是社会组织的独立性常受到行政干预。在政府购买服务的背景下，社会组织的运作经费来自于政府拨款，其服务于业主自治的活动必然引发既得利益者（重要是开发商和物业服务企业）的抵制，也容易受到购买服务方政府的行政干预。
五、加快推进政府购买社区服务的建议
一是加强宣传力度，提高政府购买社区服务的认识和积极性。业主组织要积极向当地政府宣传《意见》中关于将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录的要求，督促他们贯彻执行这一对我国城乡社区工作专门部署的政策文件，争取将业主自治社区服务纳入政府购买服务指导性目录；同时积极推动政府把业主自治组织的组建率、备案率及其规范运作纳入到基层政府物业管理工作的年度目标考核任务。
二是大力培育社会组织，提升承接社区服务的能力。一方面政府要根据经济社会发展的实际情况，因地制宜，大力培育、扶持公益类社会组织的发展，在舆论、资金、人才等方面不断完善社会组织培育政策，解决政策缺失问题，放宽承接政府购买公共服务的准入标准，对社区服务承接主体实行平等待遇，特别是重点培育发展为业主自治提供服务的社会组织，降低社区服务类社会组织的登记门槛。让社会组织能够通过参与购买服务逐步发展壮大起来，真正成长为公共服务和社会治理的参与主体；另一方面，各地业主自治的社会组织要加强人才、技术的交流、合作及行业标准体系的制定，分享实践经验，积极为政府购买社区服务做好承接准备和提升服务能力。
三是强化绩效评估，健全严格监督体系。量化政府购买社区服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买社区服务绩效评估体系，引入第三方评估机制，建立严格专业多元的外部监督机制，按照科学的方法、程序和标准，对社会组织的服务质量、顾客满意度，对社会服务组织绩效作出全面客观的评价，使政府购买社区服务的效果评估具有可操作性。
四是理顺社会组织与政府的关系，做好服务项目的衔接。政府与社会组织之间是委托与合作的平等方关系，规范政府购买社区服务，重在程序和制度上的设计，既要保证政府对服务结果的控制，又要减少政府对服务过程的干预，保证社会组织在与政府的合作中的独立性、自主性。同时畅通业主举报投诉渠道，对违法行政干预社区服务的行为进行查处。
政府部门通过购买社会组织服务，引导社会组织参与社会服务，既为社会组织开辟了稳定的经济来源和发挥作用的空间，促进他们健康成长，推动业主自治蓬勃发展，又减轻政府负担和承担的社会风险，促进政府职能转变和行政体制改革。
让我们以携起手来，以学习、贯彻并落实《意见》为契机，积极推动和完善政府购买社区服务，将业主自治第三方服务纳入政府购买社区服务指导性目录，编列政府公共预算，以助力社区建设的供给能力，造福于业主自治事业，提升社区居民的公民意识和自主意识，促进社区民主和社会进步。