《管理世界》|| 叶兴庆：迈向2035年的中国乡村：愿景、挑战与策略

迈向2035年的中国乡村：愿景、挑战与策略

作者：

叶兴庆（国务院发展研究中心农村经济研究部）

文章刊发：《管理世界》2021年第4期

摘要：未来15年，农业小部门化的推动因素将更加多元，农业增长区域分化程度将更加显著，以粮食为代表的大宗农产品“总量不足、品种分化”格局将更加明显，农户兼业化、农民老龄化、村庄空心化将更加突出。应处理好发挥农业比较优势、提高农业资源配置效率与稳产保供的关系，处理好扩大农业经营规模、优化村落布局与促进农民工市民化的关系，处理好发展乡村“三新经济”、优化乡村人口结构与扩大农村土地集体产权结构开放性的关系，处理好增加乡村振兴资源要素投入、改善乡村基础设施和公共服务与提高资源配置效率的关系。应充分利用农业多种功能和乡村多元价值带来的机遇，遵循城镇化和乡村发展规律，以促进农业提档升级、发展乡村“三新”经济和提升乡村生活品质为主要抓手。

关键词：农业农村现代化  乡村振兴  2035年

以全面建成小康社会为起点，我国迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程。新征程的头15年，对乡村能否跟得上国家现代化进程至关重要。在这个阶段，城乡关系将发生更加深刻的转型，乡村的功能作用、产业形态、人口结构、村庄布局等将发生更加深刻的调整。保障这种转型和调整顺利进行，需要对2035年的乡村愿景进行展望，以增强农业农村现代化建设的方向感；需要对未来15年乡村发展的重大结构性趋势性变化进行预判，以提高农业农村现代化建设的前瞻性；需要对未来15年影响农业农村发展的主要两难关系进行识别，以找准促进农业农村现代化建设的突破口；需要对未来15年的乡村振兴路径进行勾勒，以提高农业农村现代化建设的效率。

一、建设“四高”未来乡村

乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，其结构性特征和主体性功能会随着国家现代化的推进而演变。对乡村发展愿景的展望，应当以国家现代化愿景为基本参照。党的十九大报告首次提出，到2035年我国的发展目标是基本实现社会主义现代化，并从经济和科技实力、国家治理体系和治理能力、社会文明程度和文化软实力、人民生活和共同富裕、社会治理格局、生态环境等6个维度展望了届时将要达到的国家现代化情景。党的十九届五中全会《建议》，从经济和科技实力、现代化经济体系、国家治理体系和治理能力、社会文明程度和文化软实力、绿色生产生活、对外开放、人均国内生产总值和城乡区域群体差距、国防和军队、人的全面发展和共同富裕等9个维度，进一步描绘了到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。锚定国家现代化愿景，2035年的乡村愿景可以概括为“四高”。

（一）高品质农产品生产空间

在全面建成小康社会阶段，除口粮外，我国城乡居民人均主要食品消费量稳步提高，量的需求已基本得到满足。目前我国居民热量、蛋白质和脂肪的摄入水平，已接近饮食结构与我国类似、但现代化程度远超我国的日本和韩国。在未来15年的现代化进程中，我国农业发展面临的主要任务是全面提高农产品品质。一方面，我国城乡居民对食品的消费需求将全面转向以质的需求为主。这种质的需求，既体现在食物消费结构的转型升级和对动物性产品的需求增长上，也体现在对食品质量安全的追求上，还体现在对色、香、味等风味特征物质的追求上。另一方面，我国农业竞争力的提高将更多地仰仗农产品品质的改善。面对国内外农产品生产成本和市场价格倒挂幅度的扩大，在有限的国内支持和边境保护政策空间下，我国农业发展必须更加注重提高产品品质，让消费者愿意为国产农产品付更高价格，走“以高价格覆盖高成本、以高品质支撑高价格”的发展道路。因此，未来我国农业发展势必从增产导向转向提质导向，未来乡村的首要功能是以经济和生态可持续的方式生产出更多的高品质农产品。

（二）高活力创新创业空间

改革开放前期，家庭联产承包责任制的实行激活了农业经营活力，乡镇企业的发展激活了农民创业活力。随着改革重心转向城市，我国进入快速工业化城镇化阶段，大量农村储蓄资源流向城市地区，大量优质农业劳动力转向城市就业，大多数有实力的乡镇企业也向城市工业园区集聚。农村的资金、企业家、优质劳动力等创新创业要素向城市转移，是市场配置资源的必然结果，在工业化城镇化的特定历史阶段有其客观必然性。但在未来的现代化进程中，乡村地区对创新创业要素的吸引力会逐步增强。随着发展农业规模经营的条件逐步成熟，部分外出农民工、城市工商资本返乡入乡发展现代农业的情形在增多。随着互联网技术的渗透和数字化转型，乡村新产业、新业态、新商业模式在快速发展。特别是随着城市综合营商成本的上涨和城市群发展格局的形成，乡村低营商成本、低生活成本的比较优势凸显，那些对大型基础设施依赖度低、空间集聚效应不明显、适合线上交流和分布式办公的行业开始向都市周边的乡村布局（曹璐等，2019；卓贤，2020）。未来的乡村，将为创新创业提供重要的空间载体。

（三）高品质居住生活空间

在全面建成小康社会阶段，农村人居环境和公共服务逐步改善，农民生活质量有了很大提高。但城乡二元结构依然明显，相对于城镇，农村的生活品质不高。现代化建设的重要出发点，就是要实现人民高品质生活。在未来的现代化进程中，乡村的生活品质会大幅跃升。从需求看，随着农民收入水平的提高，他们渴望改善人居环境、丰富精神文化生活、享受现代文明成果；随着城市老龄化程度的加深，部分城市老龄人口渴望乡村田园式康养生活；随着城市群的发展，部分原先在城市居住生活的人渴望“白天在市区上班、夜晚回乡下居住”的生活模式；随着城市生活节奏的加快，部分城市居民渴望在节假日到乡村休闲度假。从供给看，农村厕所和供水等基础设施条件的改善、医疗和教育等公共服务水平的提高，特别是城乡交通和通讯联通性、便捷性的提高，将为提高乡村生活品质创造支撑条件。未来的乡村，不仅将成为世居农民的幸福家园，也将为部分城市居民实现田园生活梦想提供依托。

（四）高颜值生态空间

在过去相当长时期的工业化城镇化进程中，乡村的主要功能集中在提供食品和工业原料农产品、工业品销售市场、工业化资金积累、低成本劳动力、出口创汇。工业化城镇化对乡村的过度攫取，不仅导致农民生活水平提高缓慢，而且导致乡村生态系统破坏、环境污染加剧。随着发展阶段的变化和发展理念的转变，在向全面建成小康社会目标迈进的后期，国家采取了一系列措施推动转变农业发展方式、加强乡村生态建设和环境保护。在未来15年的现代化进程中，乡村提供生态产品和生态服务的功能将进一步彰显。一方面，城乡居民为乡村洁净的水源、清新的空气、碧绿的原野、恬静的风光付费的边际倾向会逐步提高，对良好生态环境中生产出来的农产品付更高价格的意愿也会越来越强。另一方面，纵向转移支付和横向补偿力度的加大，将为乡村地区的生态建设提供利益激励；对生态环境监管的加强、对破坏行为处罚力度的加大，将为乡村地区的生态环境保护提供制度约束。通过市场和政府两只手的作用，推动绿水青山向金山银山转变，未来乡村的生态和环境会越来越好。

二、未来15年乡村发展的重大结构性、趋势性变化

随着工业化城镇化逐步推进，我国农业农村已发生了一系列深刻的结构性、趋势性变化。这些结构性、趋势性变化在未来15年将会持续进行。同时，受国家整体现代化水平逐步提高、新一轮科技革命和产业变革广泛渗透、国际局势深刻演变等力量推动，农业农村领域的结构性、趋势性变化在未来15年将面临新的变数和呈现新的特征。

（一）农业小部门化的推动因素将更加多元

改革开放以来，我国农业发展取得了巨大成就。2019年与1978年相比，第一产业增加值累计增长473%，粮食总产量累计增长117.8%，农民人均可支配收入累计增长19.7倍。尽管如此，农业仍出现“两个比重下降”，即第一产业增加值在国内生产总值中所占比重和第一产业就业在就业总人数中所占比重持续下降。1978~2019年，全国第一产业增加值占国内生产总值比重从27.7%下降到7.1%，第一产业就业人数占总就业人数比重从70.5%下降到25.1%。同时，农业增加值的增长速度也表现出明显的下降趋势。全国第一产业增加值年均增长速度，1979~2012年为4.5%，2013~2019年为3.6%，2020年为3%。这是工业化和产业结构演变的必然趋势。

未来15年，居民消费恩格尔系数下降必然导致全社会对农产品消费需求的增速相对下降，投入边际报酬递减和边际产能退出必然导致农业产能提高速度趋于下降，进口依存度上升必然导致国产农产品市场空间趋于收窄。

第一，我国人均国内生产总值将逐步向中等发达国家水平靠拢，全国居民消费恩格尔系数将随收入水平提高而继续下降，这决定了对农产品的需求增长将慢于整体需求的增长。2019年我国居民消费恩格尔系数为28.2%，与中等发达国家相比还有较大下降空间。

第二，我国农业生产的物质消耗强度已经很高，未来在没有重大技术突破的情况下，农业生产投入的边际报酬将进一步下降。化肥和农药减量力度加大，重金属污染耕地和地下水超采地区治理推进，耕地轮作休耕制度化常态化，畜牧和水产养殖环保标准提高，地块细碎、耕作不便地区季节性和常年化撂荒面积增加，将促进边际产能逐步退出。

第三，随着我国老龄化程度加深和劳动用工保障制度不断完善，农民工工资仍将持续上涨，从而推动农业劳动力成本持续攀升，加之土地成本上升，农业比较优势将会进一步下降。国内外大宗农产品生产成本和市场价格倒挂幅度将持续扩大，价差驱动型农产品进口规模将持续扩大，进而挤占国产农产品的市场空间。土地密集型大宗农产品面临的进口压力尤为显著。

在这3种力量的作用下，未来15年我国农业增长速度将进一步下降，农业小部门化的特征将更加突出。预计“十四五”时期第一产业增加值年均增长3%左右，期末第一产业增加值占国内生产总值的比重下降至6.3%左右、第一产业就业人数占总就业人数比重下降至20%左右；2026~2030年和2031~2035年，第一产业增加值分别年均增长2%和1%左右，2030年和2035年第一产业增加值占国内生产总值的比重分别为5.8%和5.2%、第一产业就业人数占总就业人数比重分别为15%和10%。

（二）农业增长区域分化程度将更加显著

受产业结构演进阶段、农业资源禀赋、国家农业支持政策等方面差异的影响，我国不同地区间农业增长速度出现明显分化（见图1）。从产业结构演进阶段看，农业增长速度与工业化城镇化水平呈高度负相关关系。过去15年间，上海、北京、天津和江苏、浙江等地农业增长速度明显低于全国平均水平。上海已于2009年出现农业负增长，此后除个别年份出现过小幅度正增长外，大部分年份均为负增长，而且下降幅度明显。北京2015~2019年间农业连续大幅度负增长。上海、北京的农业已出现明显的系统性萎缩。天津农业近两年也已接近零增长。从农业资源禀赋看，具有较高人均耕地面积、较长光照时间、较高有效积温的地区，农业增长速度明显高于全国平均水平。2006~2019年，甘肃、宁夏、新疆农业增长连续14年高于全国平均水平。云南、贵州、广西也表现出明显高于全国平均水平的增长势头。从国家农业支持政策看，农产品价格形成机制和收储制度改革导致部分原先具有较高农业增长速度的地区出现明显下降。黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古的农业增长速度曾明显高于全国平均水平，但近年来与全国平均水平的差距逐步缩小、甚至跌到全国平均水平以下。内蒙古2014~2019年间、辽宁2014~2018年间、吉林2017~2019年间农业增长速度均低于全国平均水平，黑龙江也已于2019年结束连续13年高于全国平均水平的历史、跌到全国平均水平以下。

未来15年，我国农业增长的区域分化程度将进一步扩大，逐步形成4种类型农业区。

一是萎缩型地区。受农业生产空间被生态空间、城市空间挤占影响，上海、北京的农业增加值不仅占地区生产总值的比重会继续下降，而且其总量也会继续萎缩。天津即将步上海和北京后尘进入农业负增长阶段。

二是停滞型地区。有些地区农业发展水平已经较高、农业结构已有较大调整，继续提升的空间逐步收窄，今后农业增长速度将长期低于全国平均水平，甚至趋于停滞。江苏、浙江、福建、山东等地是这类地区的代表。

三是低增长型地区。有些地区的农业比较优势集中在低成长行业和进口增长压力较大行业，如粮食、棉花、油料、糖料等土地密集型大宗农产品主产区，在现有基础上难以实现持续、较快增长，今后农业增长速度也将长期低于全国平均水平。黑龙江、吉林、内蒙古、湖南、湖北、河南、安徽、江西等地是这类地区的代表。

四是高成长型地区。有些地区由于工业化城镇化程度滞后于全国平均水平，其农业仍处于较快增长阶段。有些地区则由于其农业比较优势集中在特色果蔬、花卉茶叶、畜禽养殖等具有较高成长性的行业，其高效特色农业发展潜力将长期释放，从而其农业增长速度也将长期高于全国平均水平。云南、贵州、甘肃等地是这类地区的代表。需要注意的是广东，尽管其工业化城镇化程度较高，但由于其农业比较优势集中在具有较高成长性的行业，其农业增长速度不仅明显高于工业化城镇化程度相似的江苏、浙江、山东，而且最近两年也明显高于全国平均水平。

（三）以粮食为代表的大宗农产品“总量不足、品种分化”格局将更加明显

改革开放以来，我国主要农产品的生产和消费普遍大幅度增长。但受农业综合生产能力提高与农产品需求增长不同步的影响，我国粮食和其他主要农产品长期处于供求失衡局面。这种失衡局面可以概括为4种状态：第一种状态是“全面短缺”。改革开放初期，尽管实行家庭联产承包责任制后农民生产积极性得到调动、农业连年丰收，但由于基数低，农产品依然普遍短缺。直到1984年获得丰收后，才有所改善。第二种状态是“总量大体平衡、丰年有余”。1985~1986年、1991~1992年、1999~2002年，我国粮食、棉花等主要农产品在连年丰收后一度出现“卖难”，由此对我国农产品供求状况得出比较乐观的判断。第三种状态是“总量基本平衡、结构性矛盾突出”。2011~2016年，粮食等主要农产品总量基本平衡，但却出现库存与进口同步增加的新现象，品种结构、品质结构失衡问题突出。第四种状态是“总量不足、品种分化”。受供需两端变化影响，我国粮食供需格局正在向这种状态转变。据测算，2018年全国粮食消费量约13600亿斤，产量13277亿斤，产不足消约323亿斤；在总量不足的同时，不同品种的产消平衡状况出现分化，稻谷和小麦产大于消分别约为711亿斤和518亿斤，玉米和大豆产不足消分别约为590亿斤和1600多亿斤。

未来15年，“总量不足、品种分化”的格局将进一步凸显。

第一，粮食总量缺口将逐步扩大。据我们测算，我国粮食总需求将在2029年达到8.54亿吨的峰值，比2019年的国内产量高出1.9亿吨，考虑到2019年我国粮食净进口量已达到1.03亿吨、净进口畜产品折粮食约0.2亿吨，未来仍有0.67亿吨的缺口需要通过增加国内粮食生产或增加进口粮食、畜产品填补。

第二，口粮过剩与饲料粮不足并存。我国稻谷消费峰值已过，人口总量的增加不足以对冲人均消费量的下降，稻谷消费总量已出现下降。以2018年为例，城镇居民和农村居民人均稻谷消费量分别下降3.6%和9.6%，稻谷需求总量下降3.8%。小麦消费增量下降，2018年全国小麦消费仅增加40多亿斤，即将迈过消费峰值。玉米经历了连续多年的产大于消后，已于2017年起出现产不足消，未来随着饲用消费的增长，缺口将会逐步扩大。大豆的消费量和净进口量也将继续增长。对产大于消的稻谷和小麦，为确保口粮绝对安全，短期内难以在“减量提质”上形成共识；对产不足消的玉米和大豆，未来会加大增产导向型政策实施力度，但产量增长难以赶上消费增长，需要增加进口。这将是未来我国粮食供求格局的新常态。

第三，畜产品产消缺口趋于扩大。在饲料成本高、转化效率低的格局下，我国主要畜产品国内价格高于国外价格的幅度将逐步提高，进口增长的压力将越来越大。以奶类为例，我国奶类产量于2008年超过3200万吨后长期处于徘徊状态，奶类消费增长基本被进口增长占领。我国乳制品折原料奶的净进口量，已从2008年的60万吨，增加到2019年的1500多万吨。随着中国—新西兰、中国—澳大利亚自贸协定相关条款的落实，未来乳制品净进口规模还会继续扩大。

（四）农户兼业化、农民老龄化、村庄空心化将更加突出

随着工业化城镇化深入推进，迄今我国农村就业、收入、人口领域的结构性、趋势性变化已较为明显。从农户就业和收入看，非农化程度已达到较高水平。2019年，全国从事二三产业的农民工人数达到28961万人，约占全国从事二三产业农民工人数和全国第一产业就业人数之和的59.8%。这意味着全国已有约六成农村户籍劳动力转向非农产业就业。1995年，全国农民人均纯收入中，工资性、家庭经营、财产性和转移性纯收入所占比重分别为22.4%、71.4%、2.6%和3.6%。2020年，全国农民人均可支配收入中，工资性、经营、财产和转移收入所占比重分别为40.7%、35.5%、2.4%和21.4%。2020年与1995年相比，工资性收入所占比重提高了18.3个百分点。如果考虑到农民人均可支配转移收入中包括外出务工人员寄回或带回的收入，工资性收入所占比重提高的幅度更大。从乡村常住人口构成看，老龄化程度已超过城市和镇水平。全国城市、镇、乡村60岁及以上人口所占比重，分别从2010年的11.47%、12.01%和14.98%，提高到2018年的15.8%、16.61%和20.46%；同期65岁及以上人口所占比重，分别从7.68%、7.98%和10.06%上升到10.36%、11.07%和13.84%（见表1）。从农村户籍人口居住地看，常住地与户籍地分离导致的村庄空心化已较为普遍。据对全国第三次农业普查数据的分析，2016年底，全国79%的行政村呈现人口净流出，其中净流出人口占户籍人口比重不低于5%的空心村比例为57.5%，其空心化率为24%（李玉红、王皓，2020）。2019年底，全国按户籍地统计的农村人口为77870万人，而按常住地统计的乡村人口为55162万人，这意味着全国约有22709万人离开农村户籍所在地，占农村户籍人口的29.2%。不同地区、不同年段人口外出比例差异明显（见表2）。总体而言，欠发达地区村庄空心化程度已达到更高水平。以宁夏回族自治区盐池县皖记沟行政村为例，已有约2/3的农户不在村里常住（见表3）。

未来15年，我国农村就业、收入、人口领域的结构性、趋势性变化将会发生更加剧烈的演进。

第一，农户分化程度将会继续提高。据全国农村经营管理系统统计，2018年全国27325.3万户汇总农户中，纯农户、农业兼业户、非农业兼业户和非农户所占比重分别为63.7%、18.1%、8.7%和9.6%。未来15年将有两种力量影响农户分化走势：一方面，随着农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移、农村土地流转比率提升，有利于部分小农户发展成为专业农户和家庭农场；另一方面，农业生产性服务业的发展将提高小农户经营农业、特别是发展粮食生产的便利程度，退出城市就业市场、返乡务农的高龄劳动力将会增多，使小规模兼业农户长期存在下去。在这些力量的作用下，未来我国农户将分化为以经营租赁土地为主的家庭农场、以经营自家承包地为辅助收入来源的兼业型小农、以经营自家承包地丰富老年生活为主要目的的休闲型小农、以提供农业社会化服务为主的服务型专业农户。

第二，农村集体经济组织成员的代际分化问题将更加明显。在全国大部分农村，如果以第一轮农村土地承包为界，此前出生和此后出生的农村集体经济组织成员，是在人生经历、价值取向、行为特征等诸多方面存在明显差异的两代人。第一轮农村土地承包后新增的集体经济组织成员大多直接进入非农就业，没有务农经历，在对土地的依赖和对乡村的眷恋程度、对城市的适应能力等方面与其父辈截然不同。还要看到，第一轮农村土地承包前出生的存量集体经济组织成员目前最年轻也在40岁左右、大多数超过60岁，他们中的部分人已退出农业生产和非农就业市场，其他大部分人在未来15年也将陆续退出，包括新生代农民和新生代农民工在内的新生代集体经济组织成员所占比重将急剧上升。两代人的行为分化、占比消长，将对农村土地制度、集体经济组织制度和城市户籍制度、公共服务制度等带来越来越直接的挑战。

第三，乡村人口占比继续下降、老龄化水平快速上升。未来15年我国城镇化率将继续提高，多数人认为2035年将达到70%左右，乡村人口占比在2020年基础上还将下降近10个百分点。由于从乡村到城镇的人口迁移以年轻一代及其子女为主，未来15年乡村人口的老龄化速度会继续快于城市和镇。据预测，农村60岁及以上老年人口比例2033年左右将突破30%，2050年将达到38%左右；农村60岁及以上老年人口规模将在2034年左右达到1.54亿人的峰值，2038年左右下降到1.5亿以下，2043年下降到1.4亿以下，2050年下降到1.28亿左右（林宝，2015）。在乡村人口继续向城市迁移的同时，未来城市创新创业人群、向往田园生活人群、高龄农民工、医疗和教育等公共服务从业者也将向乡村迁移，呈现人口城乡双向流动新格局。

第四，村庄空心化问题将长期存在。拥有农村集体经济组织成员权的乡村人口持续向城市迁移，将导致大量农村户籍人口居住地和户籍地分离，相应产生大量空心屋、空心村。通过“合村并居”解决空心村问题，易招致行政强制和部分村民的反对。通过空心屋退出和复垦复绿、改善留守户人居环境等途径以解决空心村问题，需要较大资金投入。受此掣肘，未来15年大部分地区的村庄空心化问题将始终存在。

三、未来15年促进乡村发展需要处理好的重大关系

经过改革开放以来40多年的努力，特别是经过党的十八届三中全会以来的全面深化改革，阻碍农业农村发展的体制性、机制性障碍有了明显削减。但受城乡二元体制惯性、改革边际成本上升、发展阶段变化等因素影响，未来15年促进农业农村发展仍需要付出艰苦努力处理好一系列重大关系。

（一）处理好发挥农业比较优势、提高农业资源配置效率与稳产保供的关系

在我国农业现代化建设新征程中，提高质量效益和竞争力将是贯穿始终的一条主线。为此，需要从两个维度发挥农业比较优势，有所为有所不为：第一，从国际竞争的维度，需要发挥我国小规模农业的比较优势。随着国内外成本倒挂和价格倒挂幅度的逐步扩大，未来我国农业面临的国际竞争压力会越来越大。应对这种压力，一方面应创新我国农业经营方式、提高农业劳动生产率，在拼成本、拼价格、拼全产业链方面竭尽全力；另一方面应实施差异化竞争策略，发挥我国劳动密集型农业比较优势和特色品种、特殊气候等资源优势，在拼品质、拼特色、拼品牌方面持续发力。第二，从区域差异的维度，需要发挥各地农业的比较优势。受资源禀赋、发展阶段、市场半径等因素影响，未来我国各地农业的成长性将会出现较大差异，农业发展的方向和着力点也会不同，大宗农产品大集中、小分散与小宗农产品小集中、大分散将成为我国农业区域布局的必然趋势，粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区建设等农业区域布局政策应当顺应这种变化趋势。

然而，我国重要农产品稳产保供的压力也在增加。从国际看，我国人口众多、市场体量大，主要农产品对外依存度过高带来的风险在上升。为了统筹发展和安全，需要立足国内保障主要农产品供给。从国内看，越来越多的地区退出粮食、生猪等重要农产品生产，净调出地区越来越少、净调入地区越来越多。为分担稳产保供责任，需要销区保持一定的产能和自给率。从这些角度看问题的人越多、话语权越大，在政策形成过程中对重要农产品总体自给率和地区自给率的重视程度就会越高。目前我国对部分重要农产品的总体自给率和地区自给率的要求越来越清晰（见表4）。

如何处理好国家层面和地区层面发挥比较优势与保持重要农产品自给率的关系，将是未来我国农业政策的核心议题之一。发挥市场在资源配置中的决定性作用，应该适用于农业领域。为此，需要为统筹利用国内外两个市场两种资源保障国内供给、挖掘利用各地农业特色资源留出足够空间。更好发挥政府作用，同样应该适用于农业。为此，需要通过加大对粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区的正向激励，引导农业区域布局符合国家政策导向和比较优势原则。

（二）处理好扩大农业经营规模、优化村落布局与促进农民工市民化的关系

随着农业劳动力逐步向非农产业转移和乡村人口逐步向城市迁徙，农业经营方式和村落布局结构需要随之发生调整。从农业经营方式看，扩大经营规模的可能性逐步提高、必要性逐步增强。农业劳动力的减少，意味着留守农业的劳动力人均耕地等农业资源占有量提高。国内产业结构演进将加剧部门间的资源争夺，国内外农产品生产成本倒挂和市场价格倒挂幅度的扩大将凸显提高我国农业竞争力的迫切性，我国农业生产具有扩大规模摊薄成本、融合发展提高价值创造力的内在需要。从村落布局结构看，调整优化是大方向。对人口净流出较多、留守人口生计对小规模农业依存度较高的村庄，需要对村落内部布局进行调整优化，将长期闲置的宅基地复垦复绿、对凌乱的坑塘和沟渠等进行整治，改善村容村貌，提升村庄生活品质。对人口空心化程度较高、留守人口生计对小规模农业依存度较低的村庄，以及就地改善生活品质所需投资大大超过集中居住所需投资的村庄，需要以一定地理空间为单元进行全域国土空间结构优化、对区域内的村落体系进行调整，逐步实现相对集中居住。

在以上这些调整中，人口流出是决定性变量。人口流出的多少、返乡概率的高低，均将深刻影响到农业经营规模扩大、村落布局优化的未来进程。受城市户籍制度和公共服务供给制度的阻滞、农村集体产权制度改革不到位的拖拽，在我国城市化进程中出现了独特的农民工现象，大量转移进城农业劳动力及其随迁人口未能真正实现市民化、在城乡之间漂移。这种人口城镇化模式有利于应对城市经济的波动，当城市经济体系遭遇冲击、就业暂时性减少时，部分进城农民工可以返乡、降低生活成本。这是我国经济具有较强韧性的重要原因。但也需要注意的是，农村转移人口市民化长期滞后将对农业经营规模扩大、村落布局优化构成明显制约：

第一，对承包地的流转集中形成阻滞效应。我国人多地少的资源禀赋本来就是扩大农业经营规模的先天不足，叠加农民工市民化滞后，使问题更加复杂。部分已长期在城市就业和生活的农村集体经济组织成员，尽管其收入和生计对老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸纳、对未来缺乏稳定预期和安全感，仍不愿退出承包土地。这些人的承包土地即便通过多种方式流转他人经营，也普遍存在流转期限过短、土地租金过高等问题，不利于实际经营者对农业生产进行长期投资。第一代农民工中部分人达到一定年龄、退出城市就业市场后，由于生活不习惯、生活成本高等原因，倾向于返乡务农，但这种务农已不再是其生计的主要保障途径，而是一种补充收入式、休闲生活式务农。尤其需要注意的是，为把小农户纳入现代农业，一种解决方案是发展作业外包服务，既获取外包作业环节的规模效益，也降低小农户务农的劳动强度、提高其务农的便利性和舒适度。这是把双刃剑，从长周期看，其造成小规模农业错失现代化转型窗口期的负面作用终将暴露无遗。日本的情况就是前车之鉴。

第二，对宅基地的流转腾退形成阻滞效应。农村土地集体所有制和宅基地免费分配制度，造成各村农民只能获取本村土地修建住宅，使农民住宅选址陷入画地为牢的局面、农村居民点布局呈现高度分散状态。在人口不流动的农耕文明时代，这种布局使农民生活空间最大可能地接近农业生产空间，有其有利的一面。随着工业化城镇化深入发展，越来越多的农村集体经济组织成员离村进城、越来越多的村庄出现空心化，无论是基于提高农村存量建设用地的使用效率、降低农村居民点的公共服务成本，还是基于提高农村留守人口的生活品质，都需要改进农村空间治理，对农耕文明时代已奠定脉络、集体所有制时代进一步固化的村落布局进行调整优化。但进城集体经济组织成员大部分只完成“半城市化”，还没有完全实现市民化，即使在城市有稳定的住所，也不愿退出农村住宅和宅基地。还需要清醒地看到，允许城镇居民继承农村住宅及该住宅所占用宅基地使用权的政策，有可能使村庄空心化问题尾大不掉。

对于处理好扩大农业经营规模、优化村落布局与促进农民工市民化的关系而言，未来15年是重要窗口期，人的流动是关键变量。既要保持历史耐心、避免操之过急，又要因势利导、防止“温水煮青蛙”。应抓住农民工市民化这个矛盾的主要方面，促进农民稳定有序地离农进城，在此基础上促进扩大农业经营规模、优化村落布局。应根据流动半径，分类制定农民工发展战略，把市民化的重点放在流动半径较大的那部分农民工上（见表5）。

（三）处理好发展乡村“三新经济”、优化乡村人口结构与扩大农村土地集体产权结构开放性的关系

促进乡村振兴，需要注入产业和人口新动能。从产业看，在提高农业质量效益和竞争力的同时，需要发展新产业新业态新商业模式。在农村人口和劳动力占全社会人口和劳动力的比重远远大于第一产业在国内生产总值中所占比重的情况下，要想缩小城乡居民收入差距、把农民收入增长建立在劳动生产率提高的基础上，就必须促进农村一二三产业融合发展，把农产品初加工放在乡镇、深加工放在县城，延长农业产业链，提升农业价值链，让农民尽可能多地分享增值收益。从人口看，在争取留住年轻人口、培养本土人才的同时，需要引进外来人口。只有引进外来的创新创业人才，才能把乡村建设成为高活力创新创业空间。只有引进外来人口居住生活，才能使乡村高品质生活空间的功能得到发挥。然而，无论是创新创业要素的进入，还是普通居民的进入，都会遇到农村社区封闭性、特别是土地集体产权结构封闭性的制约。

第一，农用地和集体建设用地产权结构封闭性不利于创新创业要素的进入。资本、技术、管理等外来创新创业要素进入乡村，需要实现与土地资源紧密结合才能落地生根。进入农业，需要获得作为最主要生产要素的农用地。在“三权分置”的制度框架下，获得农用地经营权已无大的障碍，但通过流转获得的农用地经营权的产权强度依然较弱。进入非农产业，需要获得集体建设用地使用权。在2019年《土地管理法》修正以前，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，外来资本只能获得农村集体经济组织以入股、联营等方式提供的土地使用权，这种土地使用权得不到用益物权保护，不能用于抵押、担保。2019年《土地管理法》修正后，外来资本获得农村集体建设用地使用权的途径大大拓宽，不仅可以通过农村集体经济组织以入股、联营等方式提供的土地使用权，还可以通过出让、出租等方式获得集体经营性建设用地使用权；所获得的土地使用权，产权强度也大大提高。2019年修正后的《土地管理法》第六十三条规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”。尽管如此，依然面临土地利用总体规划和城乡建设规划与乡村产业散点式布局不相适应、土地用途管制制度与乡村产业融合式发展不相协调等问题。

第二，农村宅基地产权结构封闭性不利于外来居民的进入。无论是随资本、技术、管理等创新创业要素进入乡村的人才，还是为追求田园生活进入乡村的普通城市居民，都需要解决长期居住问题。目前唯一的合法途径是租赁农民现有住房，合同期限不得超过20年。这种期限下无法进行重建，显然不能适应外来者对居住品质的需求。在近年来的政策性文件和地方实践中，逐步出现了一些边际突破，如外来人出资金与本村居民出宅基地合作建房、按约定比例占有和使用所建住房，农村集体经济组织以宅基地或闲置农房入股、联营等方式与外来资本共同发展休闲观光养老产业。这些边际突破能走多远还有较大不确定性。在“三权分置”制度框架下，新的宅基地使用权可以通过哪些方式流转、流转期限有多长、受让人范围如何确定、此使用权具有哪些权能，也需要在未来的改革进程中逐步明确。

总之，农民离农退村进城、市民进村休闲生活、资本下乡兴业将越来越普遍，人口和资本流动性与农村集体产权结构封闭性的矛盾将越来越突出。特别是农村建设用地管理制度与乡村产业发展规律之间的矛盾、农村宅基地制度与城乡人口双向流动之间的矛盾、全域土地整治与农村土地按组（村）集体所有形成的画地为牢格局之间的矛盾，需要面对和化解。

（四）处理好增加乡村振兴资源要素投入、改善乡村基础设施和公共服务与提高资源配置效率的关系

促进乡村振兴，需要增加大量投入。发展现代农业，需要加强农业科技创新，支持重大农业科技专项，建设重点实验室和实验基地，提升重大科研装备水平；需要建设高标准农田，做到“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜”；需要加强农业面源污染治理，推进化肥和农药减量，促进畜禽粪污资源化利用，加强重金属污染和地下水超采区治理；需要建设农产品产地预处理设施和以冷链为核心的农产品物流体系。实施乡村建设行动，需要改善农村供水、电力、道路、燃气、网络、物流等基础设施；需要持续改善农村人居环境，因地制宜建设卫生厕所，处理好垃圾和污水，推进村容村貌整治；需要加强农村养老、学校、医院、文体设施建设。加强农村生态建设，需要加强水系治理，推进重大生态建设工程，管护好生态建设成果。加强乡村国土空间治理，需要顺应村庄兴衰演变规律和生产、生活、生态功能分区大趋势，编制好乡村国土空间规划，开展全域土地综合整治。

然而，增加对乡村振兴的资源要素投入面临多重制约。在产业发展等竞争性领域和具有一定回报能力的基础设施、公共服务、生态建设领域，在市场配置资源的情景下，人地钱等资源要素趋向于流向效率更高的城镇地区。在非竞争性领域，由于农村居住分散、人口密度低，决定了要做到城乡基础设施要件大体相当、基本公共服务均等化，就必须以远高于城市的人均水平向农村投入公共资源，从而强化与城市在公共资源分配上的竞争。无论是应对竞争性还是非竞争性领域乡村在资源要素分配上面临的不利处境，都需要在财政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于乡村的调整。但做出这种调整本身也面临着制约。

第一，从公共财政资源的分配看，要想使乡村地区、欠发达地区的人均公共财政支出高于城市地区、发达地区，将面临现行财政体制的制约。尽管现行财政转移支付制度在相当程度上缩小了城乡和地区间的人均财力差距，但离乡村和欠发达地区人均财力反超城市和发达地区还有很长的路要走。

第二，从金融资源的分配看，以政府有形之手校正市场无形之手将面临现行银行制度的制约。在现行商业银行法等制度框架下，市场在信贷、保险、基础金融服务等金融资源分配上发挥着决定性作用，政府通过差异化监管、财政贴息等手段促进金融资源向乡村倾斜的效果有限。

第三，从土地增值收益分配看，乡村从中分一杯羹的窗口期正在消失。脱贫攻坚期间，作为超常规举措之一，国定贫困县和深度贫困县先后获得了省内跨县域、跨省交易城乡建设用地增减挂钩节余指标的照顾。为推进高标准农田建设，也允许粮食主产区将因开展高标准农田建设而新增的耕地指标，作为耕地占补平衡指标在一定范围内出售给既要占用现有耕地、又难以在当地完成补充耕地任务的地区。这两类指标交易，本质上是难以城市化的地区分享高度城市化地区的土地增值收益（唐仁健等，2014）。然而，高度城市化地区的大规模、外延式城市扩张过程已近尾声，越来越多的城市化地区将进入以城市更新为主的内涵式发展阶段，上海、北京甚至已进入收缩存量建设用地总规模的减量化发展阶段，通过分享城市化地区土地增值收益为乡村振兴筹集资金的空间越来越小。

处理好增加乡村振兴投入与提高资源配置效率的关系，需要强化大历史观和大系统观。从大历史观看，对我国这种具有悠久农耕文化传统和强大乡村文化基因的国家而言，民族要复兴，乡村必振兴。从大系统观看，城市和乡村是命运共同体，乡村建设具有很强的外溢效应，把乡村建设好不仅是生活在乡村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。只有牢固树立大历史观和大系统观，才能辩证地看待乡村振兴投入的必要性和全部价值所在。

四、促进未来15年农业农村现代化建设的基本思路

持续、快速、高质量地促进农业农村现代化建设，需要顺应农业农村发展的结构性、趋势性变化，充分发挥工业化城镇化深入发展产生的辐射作用，充分利用社会主要矛盾变化为彰显农业多种功能和乡村多元价值带来的历史机遇，充分遵循城镇化和乡村发展规律，以瞄准城乡市场需求为基础，以促进农业提档升级、发展乡村“三新”经济和提升乡村生活品质为抓手，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

（一）围绕城乡居民对高品质农产品的新需求，促进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，提升农业价值创造和市场竞争能力

瞄准城乡居民对农产品的数量需求得到满足后对品种、品质、品牌的新需求，深化农业供给侧结构性改革，推动农业提档升级，着力提升农产品质量安全、食味值、风味物质等新评价指标水平。

促进农业新“三品一标”。在从产品角度发展绿色食品、有机农产品、地理标志农产品生产和推行食用农产品达标合格证制度的基础上，应更加注重从生产方式角度促进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，培育农产品的品种、品质和品牌优势，提升农业的品种、品质和品牌溢价。应充分发挥我国农业气候类型多样、地理环境多元、物种资源丰富的优势，选育具有特定地域适应性的优良品种，增强各地农业的唯一性、差异性和辨识度、美誉度。调整农业科技进步路线，从过度追求产量指标转向注重营养、风味物质指标。通过提高标准、强化制度、严格监管，倒逼农产品质量安全水平提升。提升农产品认证的权威性，加强对区域公用品牌和地理标识的法律保护，发挥品牌和认证的增信作用，鼓励各类经营主体注册自有品牌和申请产品认证。培育品质消费文化，通过多种途径促进国内消费者提高对“国产农产品质优价高”的接收程度和形成“国产口味依赖”的消费习惯。

提高农业设施化水平。以新的机制推进农业基础设施和高标准农田建设，提高建设标准，健全维护机制。既要加大国家投入力度，也要调动受益者投入积极性。注重耕地质量的保护和提升，加强耕地整理和土壤改良，在相对集中连片区域内实现耕地质量均等化。加强产地仓储、电商配送、冷链物流、大数据中心等新型农业基础设施建设。

创新农业经营体系。通过“一户一块田”“按户连片耕种”等方式解决家庭承包土地的细碎化问题，促进耕地、园地宜机化改造，提高田间管理的便利性，为提高机械化水平创造条件。支持发展托管服务、联耕联种、土地股份合作等规模经营形式，有效内化地租成本。顺应承包户人口转移进城的大趋势，促进承包地长期流转，稳定家庭农场、涉农企业等租赁经营主体的投资预期。注重发挥范围经济在提高生产率、降低平均成本方面的作用，支持粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区建设区域性创新中心、交易中心、展示中心。

重塑农业支持保护政策体系。2014年以来，我国已对2004年后逐步形成的重要农产品支持保护政策进行了较大力度的调整（见表6）。应在此基础上，进一步按“量能分治、功能分设、产补分离”的思路调整完善农业国内支持政策体系。“量能分治”，就是将对产量和产能的调控分开，发挥市场对产量的调节作用、政府对产能的培育作用。“功能分设”，就是把同一个政策承担的互相排斥的多个功能分开，交由不同的政策承担。“产补分离”，就是补贴尽量与当期生产脱钩，降低各种支持措施对市场价格的影响，理顺农产品价格形成机制。应以“黄箱”政策转向“蓝箱”政策为重点，在吃透世贸组织规则、借鉴欧盟经验的基础上，调整完善稻谷和小麦最低收购价、棉花目标价格补贴、玉米和大豆生产者补贴的操作办法。

（二）围绕城乡居民对乡村功能的新需求，着力发展乡村新产业新业态新商业模式，充分释放农业多种功能和乡村多元价值

瞄准城乡居民对休闲观光、乡土文化、生态环境等的新需求，促进乡村经济多元化，以新产业新业态新商业模式挖掘农业的多种功能、释放乡村的多元价值。

促进乡村一二三产业融合发展。这是人多地少国家延长农业产业链、提高农业就业增收密度的重要出路，也是满足城乡居民新需求、拓展农业新功能的重要途径。一方面，应注重促进农业与农产品加工业的融合发展，提高农产品加工转化率。农产品加工业应尽量布局在农产品产区，把加工增值留在当地。对直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，应布局在农产品生产基地周边。对具有较大规模要求的农产品加工业，应布局在县城或有条件的乡镇。另一方面，应注重促进农业与第三产业的融合发展，提高农业价值创造和就业吸纳能力。积极发展观光采摘、农耕文化体验、垂钓、市民菜园等建立在农业生产基础上的新型服务业，促进产区变景区、产品变礼品、农房变客房，使农民的剩余劳动时间得到充分利用。无论是与第二产业融合，还是与第三产业融合，抑或三次产业融合，出发点是使农民有机会获得农业生产之外的全产业链增值收益，立足点是以农业生产为基础拓展其价值链，保障农民获益是融合发展的根本，建立契约型或产权型利益连接机制是融合发展的关键（唐仁健等，2016a）。

促进乡村休闲、居住和创业功能的释放。从促进休闲功能的释放来看，应鼓励有条件的地区利用良好生态、传统习俗、民族风情等特色资源，发展农家乐、民宿美食、户外探险等新产业。从促进居住功能的释放来看，应鼓励城市周边乡村利用集体土地建设面向在城市就业的年轻人的租赁住房，鼓励生态环境良好、交通便利的乡村利用闲置农房或宅基地发展面向城市老龄人口的健康养老产业。从促进创业功能的释放来看，应依托乡村低密度、低成本优势有选择地承接城市无污染生产环节的转移，借助乡村田园生态、恬静宜人的环境吸引城市创新、创意、创业等人才进驻发展科技、文化等服务业。释放休闲、居住、创业等新功能，对经营理念、市场渠道、资金投入等有较高要求，有必要引入外来资本和经营团队，但要处理好与当地农民的利益关系。应通过资源变股权、资金变股金、农民变股东等方式，保障当地农民对乡村土地、生态、文化等资源的占有权和收益权（唐仁健等，2016b）。

促进乡村生态价值的充分实现。应利用市场和政府两只手，打通乡村绿水青山向金山银山转化的通道。一方面，应充分利用生态资源发展乡村经济。扶持发展兼有观赏价值与产品产出的油菜、向日葵、莲藕等产品生产，以花为媒举办旅游节事、促进农旅融合。支持有条件的地区发展森林康养、郊野公园等生态旅游产业。加大对生态良好地区农产品的宣传力度，提高这些地区农产品的生态溢价。另一方面，应加大对乡村地区生态效应的补偿力度。自上而下加大对各地生态保护和建设的纵向补偿，巩固和拓展退耕还林、退牧还草、退耕还湿、退养还滩成果，逐步提高森林生态效应补偿标准。鼓励经济发达地区对水田实行湿地生态效应补偿，遏制水田面积下滑势头。探索建立受益地区对保护地区的横向补偿机制，促进生态共同体建设。

（三）围绕提升乡村生活品质，实施乡村建设行动，合理划分县域内城、镇、村的节点功能，着力改善乡村基础设施和公共服务质量

坚持以人为中心促进乡村振兴，在振兴产业、增加就业的同时，还应以建设宜居乡村为目标，实施乡村建设行动，在物质和文化层面改善乡村人居环境，着力提升乡村基础设施和公共服务质量。

合理划分县域内城、镇、村的节点功能。以县域为空间单元，顺应人口和产业聚集大趋势，制定前瞻性的县域村镇体系规划和村庄建设规划，发挥规划的引领和约束作用。把县域作为城乡融合发展的重要切入点和大部分农民工的最终归宿，推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化县城综合服务能力、对乡村的辐射作用、对农民工的吸附效应。根据经济发展水平、人口聚集规模、交通便捷程度等因素，合理确定镇区的功能。有些镇区聚集的人口在增加，在承担社会治理功能的同时，可以发挥服务周边农民生产生活的功能；有些镇区聚集的人口在减少，在继续承担社会治理功能的同时，其承担的服务周边农民生产生活的功能被转移至县城甚至更高层级的区域性中心城市。分类推进村庄建设，对常住人口增加的村庄应加强规划引领和建设管控，对城郊型村庄应纳入城市基础设施和公共服务建设规划统筹推进，对搬迁撤并类村庄应恢复田园或自然景观和生态功能，对有历史文化价值的古村古建应全面修缮保护，对人口外流、空心化严重的村庄应加强村内布局优化和环境美化。

循序渐进实施乡村建设行动。加强农村公用基础设施建设，以通自然村和农户家庭为重点，进一步提升村内道路、供水、供电等基础设施覆盖率和质量档次，大幅提升农村互联网基础设施水平。加强农村基本公共服务建设，建立农村基本公共服务项目和服务标准清单，通过配置达标、人员交流、待遇倾斜等途径提升农村教育、医疗等基本公共服务质量。促进城乡社会保障体系并轨，允许返乡入乡人员继续参加或享受其原有的城镇职工社保，探索建立同土地经营权流转或承包权有偿退出挂钩的老年农民离农补偿金制度。持续改善乡村人居环境，分类推进“厕所革命”、逐步实现卫生厕所全覆盖，积极推进农村生活垃圾分类、提高资源化利用和无害化处理水平，因地制宜推进农村污水无害化处理，逐步实现建设生态宜居美丽乡村的目标。

（四）围绕提升乡村治理效能，合理界定自治、法治、德治的边界，探索自治、法治、德治的有效实现形式，促进传统治理资源和方式与现代治理理念对接

农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。随着时代的发展，乡村治理体制会面临很多新情况。应顺应乡村治理主体和客体的深刻变化，以改革创新的思路，进一步健全乡村治理体制机制。

在自治方面，应与时俱进地调整完善村级自治组织的基本功能和实现形式。一方面，应合理设置自治半径。随着农民与国家关系的深刻调整，村级自治组织作为国家代理人承担的职责在发生变化，将更多地在分发各类农业补贴、协助开展社会救助等方面发挥作用。随着农民与村落共同体关系的深刻调整，村级自治组织将更多地在管理集体资金资产资源、开展村庄建设等方面发挥作用。顺应这些变化趋势，应根据“组间差最大化、组内差最小化”的聚类原则，合理设置自治半径，推动乡村治理重心下沉。特别是在那些以前为了减少村干部人数、减轻农民负担而扩大行政村规模的地方，探索以村民小组或自然村为单元开展自治，有利于寻找最大公约数、降低协调成本。另一方面，应充分利用新的自治资源。在村落自治体系里，除了村民委员会这一法定组织以外，还有大量新型的社会组织，包括各种理事会，应充分发挥其作用。对新的治理主体，包括告老还乡的干部、教师、工商人士等新乡贤，也应注重发挥其在乡村自治中的积极作用。另外，随着人口净流出村越来越多的集体经济组织成员不在本村常住，人口净流入村越来越多的常住人口不是本村集体经济组织成员，集体经济组织成员与村民自治组织成员重叠度下降，通过深化农村集体产权制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。从长远看，集体经济组织承担的很多公共产品供给职能，应该剥离出来交给政府；集体经济组织承担的很多村民自治功能，也应该剥离出来交给村民自治组织。通过这样“两个剥离”以后，集体经济组织本身就变为一个纯粹的市场主体。

在法治方面，应树立依法治村的理念。重视法治作用的一个重要前提，是要有良法可依。现行《村民委员会组织法》《农业法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《土地管理法》等一系列涉农法律都需要根据时代发展不断修改完善。改进乡村治理，还有新的法律空白需要填补，包括《乡村振兴促进法》《农村集体经济组织法》等。应加大农村普法宣传力度，引导农民遵法、守法、用法，逐步养成用法律手段维护自身权益、处理矛盾纠纷的习惯。

在德治方面，应强化道德教化作用。引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。应建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。德治与法治、自治最大的区别，是约束力不强，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其适用范围，必须把握好各自的边界。从长远看，按照依法治国的理念，适用自治的事情会逐步减少，乡村的村落共同体与城市的社区共同体在基本职能和运行机制上应逐步趋同。

（五）围绕为农业农村发展注入新动能，构建“人、地、钱”政策保障体系

促进乡村振兴，关键在于针对工业化城镇化进程中导致乡村衰退的主要因素，注入对冲和反制力量。为此，需要彻底打破城乡二元体制壁垒、疏通城乡大循环的堵点，促进以“人、地、钱”为核心的资源要素在城乡之间自由流动、平等交换和均衡配置。

建立优化乡村人力资本、鼓励各类人才入乡留乡的政策体系。应加强乡村发展“带头人”队伍培养，从各领域遴选乡村发展需要的人才，在乡村实际工作中挖掘本地人才。完善农民职业技能培训制度，逐步建立起职业农民认证体系。吸引外出农民工、大学生等返乡、入乡创业，支持各地因地制宜建设农民创业园、农业创客空间、农村电商孵化园等各类创新创业平台，为创业者提供综合配套服务。鼓励专业人才为农服务，完善专业人才职称评定制度，将农村基层工作成绩作为城市科技工作者、教师、医生职称评定的加分项，让到农村基层工作的专业人才获得更多的职称晋升机会。

建立与人口和资本流动相适应的土地资源配置政策体系。在坚持农村土地集体所有制的基础上有效盘活土地资源是推动乡村振兴的关键。应顺应人口和资本在城乡之间的流动趋势，深化农村土地产权制度改革，以扩大土地产权结构对非本集体成员的开放性为核心，以空间功能布局优化和土地整合效率提升为方向，为乡村振兴提供土地资源保障。在承包地方面，应完善“三权分置”办法，按照“促进利用、防止撂荒”的原则，引导农村土地承包权和经营权有序流转，鼓励集体内部成员之间为消除土地细碎化而开展土地承包权互换或经营权流转，鼓励离农成员将剩余承包期内的土地经营权一次性流转给其他经营主体，注重对经营权的保护、调动新型经营主体长期投资的积极性（祝国平等，2021）。在宅基地方面，应针对外迁的集体成员缺乏顺畅的退出通道、外来的非本集体成员缺乏顺畅的进入通道等突出矛盾，按照“‘三权分置’、差别赋权，立足存量、先房后地，保障居住、拒绝投机”的思路深化改革，在落实集体所有权、保障成员使用权的基础上着力放活宅基地的流转使用权，着力提高存量农房和宅基地的利用率、优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间，在满足非本集体成员居住需求的同时防止资本圈地和游资炒作。在农村集体建设用地方面，应拓展入市范围，在做好村庄建设规划的基础上，把村庄废弃土地、闲置农村学校等公益性建设用地调整为经营性建设用地后允许其入市。在土地利用规划和管理制度方面，应以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，将农村建设用地存量整理和增减挂钩节约出来的建设用地指标优先用于支持农村建设项目，根据休闲、观光、养老等产业分散布局的实际需要探索点状供地、混合用地等新机制。

建立体现农业农村优先发展原则的资金保障政策体系。合理划分政府和市场在乡村产业发展、基础设施和生态建设等领域的边界，该由政府承担的应通过调整公共资源分配结构加大对农业农村的投入力度，该由市场承担的应调动农民和其他市场主体对农业农村的投入积极性。应强化财政资金投入的先导作用，严格落实《农业法》对农业投入的要求和《农业技术推广法》对提高农业技术推广投入的规定，将城乡基本公共服务投入水平的均衡化、城乡基本社会保障标准一体化作为对各级政府的考核指标，落实提高土地出让收入用于支持农业农村发展比例的规定，将新增耕地指标和建设用地增减挂钩节余指标交易收益全部划入农业农村支出预算专项，支持省级政府发行乡村振兴专项债。强化金融资源回流农村的激励约束机制，落实涉农贷款业务差异化监管制度，适度下调农户和农村经营主体贷款、农村资产抵押贷款的风险权重，建立涉农信贷保险制度，拓展对农村金融机构涉农信贷的税收优惠，促进县域金融机构对农信贷投放。

（注：文中图表有删减。）

文章刊发：

叶兴庆：《迈向2035年的中国乡村：愿景、挑战与策略》，《管理世界》，2021年第4期，第98~111页。

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