胡锦光：利益表达机制与法治权威性的维护
〔文章来源〕《人民论坛》2013年第14期。
政府的基本职能之一是维持社会秩序，包括维持经济秩序、政治秩序、文化秩序、社会生活秩序等，通过维持秩序，使得社会获得稳定的状态，更使得社会成员能够得以生存和发展，并进而获得幸福和有尊严的生活状态和生活方式。而维持社会秩序的核心在于协调社会成员之间的利益关系，其方法在于依据稳定、统一的规则。目前，我国在维持社会秩序方面存在着诸多困境，因此，需要根据我国社会的实际情况，探讨维持社会秩序的良性机制。
在我国计划经济体制下，公有制经济在国民经济中占据着领导和统治地位，经济形式基本上呈现出经济一元化的特征。经济形式上的一元化决定了经济利益上的一元化；而经济利益上的一元化决定了政治上的一元化；又由政治上的一元化决定了思想、观念、价值观上的一元化。在一元化背景下，利益之间冲突的可能性较少，调整利益冲突的机制相对比较简单。
在这一时期，调整利益机制的基本手段是行政手段，调整利益关系的基本方法是命令与服从。即个人利益服从集体利益、集体利益服从国家利益，个人和集体可以为国家牺牲自己的利益。命令与服从的基础是政府的公信力和国家对个人的严格管制。其中，国家对个人的严格管制是基础。国家首先把国民划分为城市居民和农民，并在此基础上进行隔离，城乡之间人员无法流动，从而形成二元化的社会结构。国家将每一个城市居民固定在一个特定的“单位”，从一个单位调动到另一个单位只能由组织决定而不可以由个人自己选择，同时社会并不存在自由职业；国家将每一个农民固定在一个生产队，生产队作为组织农业劳动生产和基本核算的单位。
随着经济体制改革的推进，我国经济形式由单一化呈现出多元化，即由公有制经济占领导和统治地位转变为以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展；由经济形式的多元化决定了经济利益上的多元化；由经济利益的多元化决定了政治上的多元化，又由政治上的多元化决定了思想、观念、价值观上的多元化。
市场经济的建立要求必须承认市场经济主体的经济自由，即经营自由和选择职业的自由，这样，劳动力在城乡之间必须自由流动。同时，无论是在城市还是农村，都产生了自由职业。计划经济体制下那种能够把个人控制在一个固定单位而使其不得不听从命令的维持社会秩序的方法，已失去了存在的基础。同时，市场经济体制下多元化的经济形式经宪法和法律予以确认，因此，均为合法存在，由此产生的经济利益也是合法的。既然是合法利益，都需要均等地获得承认、尊重和保护，一种合法利益不再可能为另一种合法利益无偿地做出牺牲。多元化利益之间产生冲突的可能性也大大增加。当前，我国社会进入社会矛盾高发期、突发期。若继续采用行政手段、运用命令与服从的方法，去处理和协调利益之间的关系，因已失去存在的基础而不再有效。因此，必须根据新的社会现实，寻求协调利益之间关系的新机制，从而使社会保持稳定和有序的状态。利益多元化是当前我国社会的基本特征，今后在制定任何政策和设计任何制度时，都必须充分考虑这一基本特征。同时，计划经济的经验告诉我们，国家权力的控制力是极为有限的，不同利益主体完全听从和服从国家权力是不可能的。
笔者认为，在我国目前利益多元化的社会背景下，良性的调整利益关系的机制只能是：在尊重多元化利益的前提下，允许利益主体进行充分表达，在表达的基础上通过民主机制和民主程序制定规则(宪法和法律)，再由规则(宪法和法律)反过来调整利益关系。
既然承认多元利益的合法性，就必须尊重、保护合法利益，而其中的应有之义即是允许利益主体可以充分地表达自己的利益所在和利益受侵害之苦。任何利益都必然地要通过某种途径进行表达，而不可能被代表或者被禁止表达。在我国宪法和法律中，对于利益表达机制已经作出了诸多规定。
第一，通过人大代表表达。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会作为民意代表机关代表人民行使国家权力；人大代表由人民直接选举或者间接选举产生，作为民意代表，代表选民表达利益诉求，接受人民的监督。依据制度设计，人大代表的基本职责是代表选民表达利益诉求，如果代表不能完成这一职责，选民即可罢免自己选出的人大代表。实践中，相当一部分人大代表不能够完成自己的职责，不能满足选民表达利益诉求的需要。在这一利益表达机制方面，存在着一些需要改进的地方：一方面，直接选举的范围较小，需要根据社会发展予以扩大；另一方面，选举代表的机制，特别是选民能够选举真正代表自己利益的代表机制需要进行完善。
第二，通过集会游行示威方式表达。集会游行示威是一部分利益相同的社会成员在自己的利益被忽视或者受到侵害时，聚集于室外，或以行进的方式或以静坐的方式，表达自己的不满。我国现行宪法规定了作为公民基本权利的集会游行示威自由。但是，在实践中，社会成员通过集会游行示威方式表达利益诉求，较为鲜见。为使集会游行示威自由在法律范围内有序地进行而不至因失控酿成暴力，对集会游行示威自由进行限制是必要的。但如果根本不允许集会游行示威，则这一限制超出了必要限度。
第三，通过言论出版方式表达。我国现行宪法规定了作为公民基本权利的言论出版自由。目前，国家通过有关言论出版方面的法律、法规、规章，确定了对于行使言论出版自由的事先审查制和事后追惩制的双重管制方法，对于网络表达的限制采取屏蔽或者关网的方法。并且，这些方法都是由行政机关自行采取，并不是由司法机关判定。在这一表达机制方面，需要改进之处是：首先，改变对制定制度和政策者有利的言论出版即允许表达，若不利的就不允许表达的做法。其次，重视言论出版这一表达方式，在现代利益多元化的社会，其是一种极其重要的自由。最后，基于言论出版自由的重要性，通常情况下，应当由位阶较高的法律进行规制，而不能由位阶较低的政府规章进行规制。同时，也应当依照法律方法进行规制，而不能由行政手段进行规制。
第四，通过申诉(主要为上访)方式表达。在制度设计目的上，信访是为了使制定制度和政策者能够了解民意、民情。在现实状态下，民众通过这种方式是希冀被某位领导人见到申诉信而作出批示，使自己遭受损失的利益得到救济。实际上，领导人的精力是有限的，不可能看到所有堆积如山的申诉材料。通过此途径获得利益上救济的可能性是极其有限的。这一利益表达机制需要改进之处是：信访并不是也不可能成为解决利益救济的机制；领导人的批示必须符合法律规定。
第五，通过司法途径和行政途径表达。即通过行政复议和行政诉讼方式救济自己被行政机关侵害的利益。因行政复议机关与法院的独立性不够，使得通过这一途径获得权利救济的可能性也不大。
第六，通过违宪审查方式表达。现行宪法和立法法等根据我国的国情，规定了独具特色的违宪审查制度，但这一制度并不具有实效性，违宪审查机关至今未依据这一制度受理宪法案件。通过这一途径获得权利救济的可能性目前基本不存在。
在社会成员充分表达的基础上，由民意代表机关(人民代表大会及其常委会)按照民主程序和民主机制形成规则(宪法和法律)，这意味着规则(宪法和法律)是在充分表达民意的基础上，通过民主程序平衡利益而形成的，具有正当性和合法性，因而具有权威性和更大的可接受性。
所谓民主程序，即民意代表机关的议事程序，在我国即人民代表大会及其常委会的议事程序。人民代表大会在设计议事程序时，必须保障每一个人大代表都有充分的发言机会。首先，在人大代表的人数上，必须便于实效性地讨论问题，而如果人数过多，既无法充分讨论问题，实践上也会流于形式。其次，规则(宪法和法律)的审议过程必须充分。不同意见的代表均有充分的了解(听证、质询和询问)和发言机会，因此，决定了规则的审议过程必然漫长。第三，规则(宪法和法律)的审议过程必须公开。公开的过程既是社会成员监督其代表的过程，也是了解规则的具体形成过程，因而能够强化规则的正当性。
就我国而言，人民代表大会的代表人数过多，不利于充分讨论问题。因为代表人数过多，无法举行全体会议进行讨论，而只能采取分组会议的形式，分组又是以代表的地域来源为标准。因此，分组会议形式使得代表无法直接将自己的意见表达给其他参与会议的代表。而举行大会的时间有限，允许发言的代表每人发言只能限制在10分钟，也不可能做到不同意见的代表都有发言的机会。人民代表大会是非常设机关，其会期极为有限，通常为10天，规则的审议过程不可能过长。同时，虽然现代传媒通讯工具非常发达，但规则的审议过程通常不予公开。在这些民主程序上，我国都有完善的空间，否则，规则的正当性必受到极大的影响。
所谓民主机制，即民意代表机关的表决机制。近代以来，共同体在做出决策时，能够找到的最好机制为多数决原则，即实行少数服从多数、以多数意见为共同体的共同意志。这一表决机制在可能的选择中是最好的，但又存在巨大的缺陷。这一机制容易造成“多数暴政”，多数人以多数优势忽视甚至蔑视少数人的正当利益。规则虽然是多数人制定的，但又需要少数人接受，这就必须兼顾少数人的正当利益。因此，现代以来，在原来“少数服从多数、以多数意见为共同体的共同意志”的基础上，增加“尊重少数”作为多数决原则的补充。而尊重少数的基本表现是，在制度上设置违宪审查程序，如果多数人表决通过的法律侵犯了少数人的正当利益，该法律即予以废止。在我国，从目前制度设置来看，近代的多数决原则得到了贯彻，但现代以来增加的“尊重少数”未能得到有效的贯彻。
任何社会都需要秩序，秩序必须依赖规则形成。依据强大的民意基础形成的规则，应当是社会秩序形成的唯一依据。在规则之中，宪法是在广泛的民意基础上形成的，应当具有最高效力，所有的规则必须以宪法为依据并最终形成内在统一的规则体系，按照这一统一的规则体系进而形成统一的秩序体系。规则(宪法和法律)形成以后，其权威性取决于其守卫者。
规则权威的终极守卫者是人民。人民的人权意识、宪法意识、法律意识是守卫规则权威性的根本所在。从这一意义上说，培养人民的人权意识、宪法意识、法律意识是极其重要的。我国社会有两千多年的封建统治传统，也就意味着具有两千多年的人治传统。虽然在这漫长的历史中，我国社会一直存在法律，但法律不过是统治的工具，而非约束统治者的“笼子”。人们习惯于被统治，习惯于权力至上的状态。因此，在此社会背景下，要转变思想认识和观念，无论是对于掌权者还是民众，都需要有一个过程。另一个巨大的障碍是改革开放对原有规则带来的冲击。无可置疑，改革开放政策在经济领域获得了巨大成功，我国经济已经成为世界第二大经济体、美国最大的债权国、脱贫人口数量世界第一，并同时在社会领域、政治领域、思想领域、文化领域获得了进步。但改革开放的成功在某种程度上是以破坏原有有效的规则和秩序而获得的。我国的改革开放政策被称为是“摸着石头过河”，在实践中进行摸索和试验。摸索和试验的前提是，忽略当时有效的规则和秩序。
经过60多年的努力，特别是改革开放以来，以宪法为统率的具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。这一体系体现了先进的理念，与我国的社会实际保持着较好的一致性。因此，现阶段，必须大力宣扬社会主义法律体系的先进性，大力宣传树立规则(宪法和法律)权威性的重要意义，以培养民众的规则意识。
法律权威的守卫者。法律权威的守卫者制度主要指国家的司法制度。而现行的司法制度并不利于甚至冲击着法律权威的树立。真正意义上的法律并不是立法机关制定的纸面上的法律，而表现为法院的裁判。法院作为法律权威的守卫者，必须或者只能严格依照法律判案。在这一方面，我国有两点需要改进：第一，保证司法独立性。我国宪法明确规定，人民法院依照法律独立行使审判权。但在现实中，许多因素使得司法机关不能严格依照法律独立行使审判权：法院以外的其他国家机关的领导给法院批条子；法院内部的错案追究机制，使得下级法院和法官不得不听命于上级法院；法院的院长、庭长、审判长设置，使得审理案件的法官不得不听命于法院内部的上级，等。第二，保证法院裁判的权威性。在法理上和法律上，法院的终审裁判是生效裁判，应当具有确定力，即既判力。法院裁判权威性的重要来源是裁判的确定力。法院生效裁判如果没有既判力，可以被改变，甚至可以被反复改变，法院即无权威性可言。在法院无权威性状态下，社会也就失去了解决矛盾和纠纷的权威性机构，正常的社会秩序也就难以维持。我国三大诉讼法在审判程序的基础上都设计了作为纠正生效裁判“错误”的审判监督制度，并在启动审判监督程序的事由和启动主体设计上过于宽泛，使得启动审判监督程序较为容易，导致法院权威性的丧失。
宪法权威的守卫者。宪法权威的守卫者是指违宪审查制度。根据这一制度，任何违反宪法的法律、法规都必须予以废除。这一制度保证了宪法的权威性，也保证了宪法所确立的价值观的实现，保证了体现宪法价值观的社会规则以及社会秩序的统一性。
目前，我国社会所存在的最大问题是社会规则的“双轨制”，甚至可以说，我国社会所存在的种种其他问题都是由此引发的。一方面，宪法、法律在发挥作用；另一方面，重要报告、重要讲话、重要批示、重要文件也在发挥作用。同时，当这两者发生冲突时，相当程度上，前者听从后者。社会规则体系的不统一，决定了价值观上的不统一、社会秩序的不统一。
宪法和法律是社会不同利益的平衡器。良性维稳机制的核心是维护宪法和法律的权威性。将宪法和法律作为调整社会不同利益的唯一规则，赋予其最高的权威性和效力。任何利益都必须服从、只能服从宪法和法律的规定。宪法和法律的权威性，一方面来自于它们在形成过程中的正当的民意基础，另一方面来自于维护它们权威性的制度。在良性维稳机制的各个环节，有许多工作要做，许多观念需要改变，许多制度需要改进和完善。可以说，如果我们不能建立这一良性维稳机制，并以这一机制去调整社会多元利益关系，稳定、正常的社会秩序就难以形成和维持，矛盾的高发期、多发期的时间就会更长。