朱景文：中国法治建设的成效如何衡量
[作者简介]朱景文，中国人民大学法学院教授，博士生导师。
[文章来源]人民论坛网思想理论板块（2016年10月22日）
摘 要：建设科学的法治建设指标体系是党的十八届三中、四中全会提出的重要任务，我国法治评估指标体系的建立必须立足中国法治建设的实际，体现法治评估的国际经验与中国实践的结合，国家法律体系和党内法规体系的结合，国家治理体系和治理能力的结合，法治体系与治理效果的结合。
关键词：法治评估；指标体系；治理效果
评价一个国家的法治建设没有统一的模式，必须从本国的国情出发。根据党的十八届三中全会和四中全会精神，评价我国法治建设的指标体系应由六个一级指标组成，包括法律规范体系，法治实施体系，法治监督体系，法治保障体系，党内法规体系和法治效果体系，其中前五个体系是按照中国特色社会主义法治体系的内在构成安排，而法治效果体系主要衡量法治体系治理的效果。前五个指标反映法治体系的结构，反映法治治理体系和治理能力所达到的水平，后一个指标主要反映法治体系的功能，反映法治体系的治理效果。法治治理效果是一个多向度的概念，通过滥用权力是否得到遏制，人民的基本权利是否得到尊重和保障，社会秩序与安全是否有保证，人们的法治观念、依法办事意识和对合法性的认同是否提高等指标来衡量。因此，法治治理体系与治理能力为法治效果的好坏奠定了制度基础，而制度的运转究竟如何归根结底还要看治理效果。
法律规范体系是第一个一级指标，是反映法治体系的规范基础的指标，主要考察立法完备性、科学性和民主性，它们是反映法律规范体系的三个基本要素，其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式，是对法律规范体系形式的要求，立法科学性是对立法内容的要求，民主性是对立法过程的要求。
法治实施体系是第二个一级指标，是反映法治体系实际运行状况的指标，考察在法律运行的各个领域，法律规范是否能够高效实施，包括行政执法、司法适用和社会治理三个二级指标。其中行政执法指标考察行政权的设置是否有法律根据，执法是否严格，行政是否公开和有效率；司法适用指标考察依法独立行使司法权、司法公正性、便利性、公开性和司法效率；社会治理指标考察社会依法治理的程度，法律服务、人民调解、信访是否便捷、有效。
法治监督体系是第三个一级指标，是对法治体系，包括立法、执法、司法运行的监督，是国家权力运行的不可或缺的环节。无论立法权、行政权还是司法权，都应贯彻“有权必有责，用权受监督”的原则。就监督对象而言，法治监督体系包括立法监督、执法监督、审判监督三个二级指标。
法治保障体系是法治体系第四个一级指标，是法治体系得以运行的保障措施，包括人员保障，经费保障和法学教育保障三个二级指标。其中人员保障指标考察法官、检察官、警察和律师数量是否充足，质量包括业务素质和道德素质是否合格；经费保障指标考察审判、检察、公安工作的经费保障是否充足；法学教育与普法指标考察法学教育与普法满足法治建设需要的水平，包括对法学专业毕业生的满意度和对普法教育的满意度。
党内法规体系是第五个一级指标，它虽然不是国家法律体系的组成部分，但是与法律体系有着密切的联系。作为执政党，党内法规对于法律的制定和实施起着保障作用，党员是否带头守法是决定着法治体系运作成效的关键因素。党内法规体系考察党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度。
法治效果体系指标是第六个一级指标，也是检验法治体系运作效果的指标。在某种程度上，一个国家法治状况如何并不完全在于法律体系本身和法治能力的强弱，归根结底要看法治效果，即通过法律体系的运作，法治能力的发挥，所取得的实效。法治效果指标由控权指标、人权指标、秩序安全指标和法治信念指标四个二级指标组成，它们分别反映了法治效果的四个方面，即权力滥用是否得到控制，人权是否得到保障，社会秩序和安全是否有保证，人们对法律的信仰、国家机关的公信力和合法性认同是否提高。
近年来，通过法治指标的法治评估正在世界范围内展开。世界银行对全球治理的评估，世界正义工程（World Justice Project）关于法治指标的设计，都涉及世界上百个国家和地区的法律制度，将它们按照一定的标准指数化，评估它们法治领域的差异，像GDP一样做出法治的全球排名。世界正义工程提出的法治指标，包括九个一级指标,即有限的政府权力，没有腐败，秩序与安全，基本权利，规章执行（行政执法），民事司法，刑事司法，非正式司法。这些指标具有明显的西方色彩，比如是否实行三权分立，多党制，司法独立等都是衡量法治，特别是衡量有限政府权力和基本权利保障的标准，反映了西方法治理念；但也包含了法治的一些普遍性的原则，如对公权力的限制，对人权的保护，对社会秩序的保障和公正司法等。
法治评估的内容是法治。对法治如何理解有很多不同的看法。在这方面既要考虑中国的法治建设的实践，以中国特色社会主义制度为出发点，又不能自说自话，要考虑国际的学术传统，考虑国际法学界有较广泛共识的法治理论。中国学者应该有信心有能力，根据中国自己的实践，借鉴世界各国先进的经验，创造具有中国特色的法治指标体系。
国家法律体系与党内法规体系的结合。中国法治评估必须立足于中国特色社会主义法治实践，中国法治指标体系的设计必须建立在中国特色社会主义制度的基础上。
中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质的特征，也是中国特色社会主义法治体系的最突出特点。在中国进行法治评估，如果脱离或无视这一特点，用西方的法治标准衡量中国的法治状况，必然会得出错误的结论。党内法规体系是十八届四中全会所提出的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规本身不具有国家意志性和国家强制性，不属于法律的范围，党的政治纲领、指导思想、组织结构等。如果它们纯粹属于党内问题，与国家法律无关，则不属于法治的领域。执政党和任何其他党派、社会组织一样，必须遵从法治原则，没有超越于法律之上的特权，必须在宪法、法律的范围内活动。但是党内法规与法治的关系在多党制和共产党领导的体制下是不同的。
在西方多党制条件下，无论执政党还是在野党，“党在法之下”，多党制保证法律凌驾于反对党和执政党之上。而在我国，共产党是执政党，不存在作为反对党的其他党派，保证法治实施的政治制度不是来自多党制，而是来自作为执政党的共产党自身。共产党是否能把依法治国作为治国理政的基本方略，带头守法，共产党是否从严治党是保证法治实施的最重要的力量。
党的领导是中国特色社会主义法治与西方法治的最主要区别。党领导宪法、法律的制定与实施，党也要在宪法、法律的范围内活动。在这样的问题上，显然不能认为只有一种建立在多党制基础上的法治模式，在中国共产党领导的多党合作、政治协商制度下就不可能产生一种新的法治模式。正因为如此，党内法规体系对于中国的法治评估具有极其重要的意义。
执政党是否依法治国、依法执政，是否能做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是衡量法治中国的决定性的指标。共产党不把依法治国、依法执政作为治国理政的基本方略和基本方式的话，不从严治党，法治评估的其他指标都将失去实质意义。正是基于以上考虑，本指标设计把党内法规体系作为一项一级指标，把党内法规的完善性，党内法规的执行力，党规国法的协调性，党员是否带头守法作为四项二级指标。在法治效果指标中，把党员是否廉洁，党组织领导的违反党纪国法的行为是否被问责作为考察的重要内容。
1.法治治理体系指标与治理能力指标相结合。
法治评估不是简单地对一个国家法律体系的评估，法律体系的形成只是法治建立的前提和基础。“徒法不足以自行”，必须有一系列的配套措施，包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，缺少其中任何一项，都表明治理能力的不足，法律体系只能停留在纸面上。从某种意义上，经过改革开放30多年的努力，在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，尽管完善治理体系的工作仍然十分繁重，如何把治理体系所规定的要求落实，如何在治理能力上下功夫，在法治实施、法治监督、法治保障上下功夫，显得尤其重要。
按照治理体系与治理能力的思路，我们把法治体系看作国家治理的重要组成部分，包括法治治理体系和法治治理能力两个一级指标，其中治理体系包括法律规范体系和党内法规体系，而治理能力则包括法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系三个一级指标，涵盖着行政执法、司法适用、社会治理、立法监督、执法监督、司法监督、人员保障、物质保障、法学教育与普法非常广泛的领域。
2.法治体系指标与治理效果指标的结合。
上述我国法治指标体系的思考，主要是从法治体系的结构来划分的，如果从法治体系的功能，所要达到的目标，法治体系是否发挥作用、其效果如何为标准，则需关注法治的治理效果。评价治理效果的着眼点不在治理体系本身是否健全，治理能力是否配套，而要看滥用权力的现象是否得到有效控制，公民的基本权利是否得到保证，社会秩序与安全是否有保障，人们的法治信仰和法律权威（包括立法、执法、司法权威）的公信力是否提高。
在法治评估中治理体系是法治的前提，“良法是善治的前提”，治理体系不完善或不健全，法治无从建立；治理能力是法治评估的重点，尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，是否依法办事决定着法治水平；治理效果是法治评估的关键，治理体系再完善，治理能力再强，但是治理效果不佳，滥用权力得不到有效控制，人权得不到保障，社会秩序混乱，人民缺乏安全感，法律权威和公信力低，治理体系和治理能力再好，也说明不了任何问题。