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王锴 王蔚:潘洪斌等就有关规范性文件提请全国人大常委会审查评析 | 2017年十大宪法事例之一

2018-01-12 王锴,王蔚 中国宪政网

“潘洪斌等公民就有关规范性文件提请全国人大常委会审查”事件评议

〔作者简介〕王锴,法学博士,北京航空航天大学法学院教授。

我国《立法法》第99条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。这是目前为止最为有效的合宪性和合法性审查方式。

从该条所规定的申请主体来看,主要分为两类,一类是一府(国务院)两院(最高法和最高检)两委(中央军委和省级人大常委会),它们提的是审查要求,即全国人大常委会必须审查。另一类是其他国家机关、企事业单位、社会团体、公民,它们提的是审查建议,即全国人大常委会可审可不审。相对来说,提审查要求比提审查建议更管用,但问题是,能提审查要求的机关往往不愿意提,一方面是因为它们本身就是这些立法的制定者,不可能去申请审查自己的立法,“向自己开炮”。另一方面是出于搞好单位之间关系的考虑,也不愿意对其他机关制定的立法提起审查要求。据统计,十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,但没有收到过有关国家机关提出的审查要求。

在2015年《立法法》修改之前,全国人大常委会往往对于公民的审查建议不予回复,这使得很多公民丧失了申请的动力和兴趣。所以,2015年修改后的《立法法》第101条规定,全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。从目前来看,审查建议的数量正在回升,据统计,全国人大常委会法工委收到的审查建议中,其中2013年62件,2014年43件,2015年246件,2016年92件,2017年1084件。可见,2017年收到的审查建议已经超过了过去四年的总和。但是这马上又带来了新的问题,即审查能力不足的问题。所以有学者建议要对审查建议的提出设置“筛选机制”——比如案件性、裁判关联性、直接利害关系人、穷尽一切法律救济等等,以此来防止数量失控和滥提。

《全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》中显示,法工委目前已经根据公民提交的审查建议对多个地方性法规和司法解释进行了审查,并且已有多个地方性法规和司法解释进行了修改或者停止执行。其中就包括2016年4月,杭州市民潘洪斌向全国人大常委会提出审查建议,建议对《杭州市道路交通安全管理条例》进行审查,请求撤销该条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。

该案的案情为:2015年10月10日9时54分,杭州市民潘洪斌骑着一辆车牌号为“南浔C2”开头的电动自行车,途径环城北路莫干山路口时,被拱墅区交警大队民警以“实施驾驶营运人力三轮车,和公安机关交通管理部门规定的其他非机动车在禁止通行的道路上行驶”为由,将电动自行车扣留。交警部门的法规依据是《杭州市交通安全管理条例》第48条第1款。潘洪斌不服,随后向拱墅区人民法院提起诉讼,理由是:交警执法时未按规定出示证件;本人并未驾驶营运人力三轮车;交警没有明确告知“其他非机动车”的种类、范围、禁止通行的道路范围;交警部门依据地方法规,对轻微的交通违法行为采取扣车处理,超出了《道路交通安全法》的限度。潘洪斌为此向法院要求,认定拱墅交警扣留非机动力的行政强制措施违法,返还被扣留的非机动车,承担因自己的非机动车被扣留所产生的误工费。潘洪斌在败诉后向全国人大常委会提起了对于《杭州市交通安全管理条例》的合法性审查建议,潘洪斌认为,该条例在《道路交通安全法》的有关规定之外,增设了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制措施,违反了《行政强制法》第10条“尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施(即查封、扣押)”的规定。

本案中,作为被审查对象的《杭州市交通安全管理条例》系2007年10月31日由杭州市人大常委会通过、2008年5月1日起施行的杭州市地方性法规。该条例第23条第1款首先规定,本市的上城区、下城区、西湖区、拱墅区、江干区和滨江区道路禁止燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和市公安机关交通管理部门规定的其他车辆通行。这是交警认定潘洪斌在拱墅区道路上骑行电动自行车构成违法的依据。据此,该条例第48条规定了对于违反上述规定的罚则,即“违反本条例第二十三条规定,驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他车辆在禁止通行的道路上行驶的,公安机关交通管理部门除可以扣留车辆,依照后款规定处理外,对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款。依照前款规定被扣留的车辆,由市、区、县(市)人民政府收购、置换或者托运回原籍。托运的相关费用由车辆所有人承担。原本市有关部门核发牌证的,由原发证部门依法注销牌证。逾期不接受收购、置换或者托运的,由公安机关交通管理部门依法处置。”这是交警对潘洪斌的电动自行车采取行政强制行为的依据。

潘洪斌认为该条例第48条一方面违反了《道路交通安全法》第89条,另一方面违反了《行政强制法》第10条。但实际上这里面混淆了两种不同的“违法情形”,而这两种情形不属于并列关系:(1)如果《杭州市交通安全管理条例》第48条的规定属于上位法已经规定的情况下扩大了上位法的规定,那么就属于违反《行政强制法》第11条,即“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”。(2)如果《杭州市交通安全管理条例》第48条的规定属于上位法尚未规定的情形,那么才涉及《行政强制法》第10条第3项,即“尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施”。

我们首先来看作为《杭州市交通安全管理条例》的上位法的《道路交通安全法》第89条,该条规定,“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者五元以上五十元以下罚款;非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的,可以扣留其非机动车”。可以看到,《道路交通安全法》规定的“扣留非机动车”是针对“非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的情形”,与《杭州市交通安全管理条例》第48条针对的情形并不相同,后者即使在驾驶人接受罚款处罚的情形下仍然可以进行扣留。有同志可能会说,既然《道路交通安全法》已经对扣留非机动车的条件做了规定,那么,《杭州市交通安全管理条例》是否属于扩大了扣留非机动车的条件呢?笔者认为,这要看杭州市的规定的立法目的是什么?即使规范同一事项,但如果立法目的不同,不能认为下位法抵触上位法。从《道路交通安全法》中的扣留条件来看,其目的更多是为了便于罚款处罚的执行,即根据《行政处罚法》第51条第2项,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:……(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。而从《杭州市交通安全管理条例》中的“扣留”不限于“驾驶人拒绝缴纳罚款的情形”来看,其目的更多是为了制止违法行为或者控制危害扩大,即如果不扣留,当事人可能仍然继续在禁止区域骑行非机动车,继续违法或者造成新的损害。虽然上下位法都规定了“扣留”,但“扣留”的目的并不相同,不能认为《杭州市道路交通安全条例》第48条属于上位法已经做了规定的情形。

其次,如果《杭州市道路交通安全条例》第48条属于上位法尚未规定的情形,那么是否违反《行政强制法》第10条第3款,即地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施,而“托运回原籍”是否超出了地方性法规设定强制措施的范围?对此,笔者认为,这里有个重要的前提是,“托运回原籍”是否属于行政强制措施?还是属于行政强制执行?行政强制措施与行政强制执行的一个区别在于,行政强制执行的目的是促使义务被履行,而行政强制措施的目的则是“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等等。本案中,潘洪斌违反的义务是“在禁止电动自行车通行的地方骑行”,如何让其履行该义务,即不在禁止电动自行车通行的地方骑行,扣留显然是无法实现这一点的。因为扣留作为一种典型的行政强制措施,是暂时性的,根据《行政强制法》第25条,扣留一般不得超过30日,最长不得超过60日。扣留期限届满后,除非被扣留的财物属于违禁品,即该财物本身就违法,一般会退还给当事人。《杭州市道路交通安全条例》第48条之所以规定“托运回原籍”,就是考虑到扣留只能暂时性制止违法行为或防止损害扩大,但是不能让当事人彻底地履行义务,而只有“托运回原籍”,才彻底履行了“不在杭州市的禁止区骑行电动自行车”的义务。因此,“托运回原籍”更多带有行政强制执行而非行政强制措施的性质。同时,从《杭州市道路交通安全条例》第48条来看,托运费用由车辆所有人承担。这显然属于行政强制执行中的代履行,如果是行政强制措施,费用都是由行政机关来承担的,不可能由当事人承担。故笔者认为,“托运回原籍”更多属于行政强制执行。

既然属于行政强制执行,那么跟《行政强制法》第10条第3款就没有关系了,而是涉及《行政强制法》第13条第1款,即行政强制执行由法律设定。由此来看,似乎《杭州市道路交通安全条例》第48条设定“托运回原籍”仍然是违法的,因为该条例不属于法律。但是不然。因为《行政强制法》第13条第1款中的由法律设定的行政强制执行主要是指直接强制执行,比如划拨、拍卖、变卖等,并不包括间接强制执行,即代履行和执行罚。因为后两者已经由《行政强制法》和《行政处罚法》进行了概括授权。比如《行政强制法》第45条规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。这基本上赋予了所有行政机关面对当事人不履行金钱给付义务进行执行罚的权力。同时,《行政处罚法》第51条第1项也赋予了所有处罚机关对于当事人不缴纳罚款处以执行罚的权力,当然缴纳罚款本身就属于金钱给付义务。对于代履行,《行政强制法》第50条规定,行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。这相当于赋予了所有行政机关在面对当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务时享有代履行的权力。而且本案中的不履行该条中的“等”字还表明代履行的范围并不限于排除妨碍、恢复原状的义务,应当包含所有具有可替代性的义务。由此可见,《杭州市道路交通安全条例》第48条设定上位法没有规定的“托运回原籍”这种代履行并不违反《行政强制法》。

但是,这并不意味着笔者就认为《杭州市道路交通安全条例》不存在法律问题。其实,我们真正应当反思的是,该条例第23条为什么要禁止电动自行车在杭州市的一些区域通行,这种禁止的目的是什么?这种禁止是否具有必要性?我们还应当反思,“托运回原籍”这种行政强制执行是否符合比例原则?比如杭州市只有六个区禁行电动自行车,“托运回原籍”虽然达到了在这六个区禁行的目的,但也会导致当事人在其他没有禁行的区域无法骑行的后果,是否具有妥当性和必要性?再比如车辆所有人的原籍地离杭州遥远,那么由此导致的托运费过高是否在成本收益上成比例?同时,从现有的规定来看,行政机关采取“托运回原籍”之前也没有对当事人进行催告,程序上是否正当?

从全国人大常委会法工委对本案的后续处理来看,法工委似乎接受了潘洪斌的意见,认为条例关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与行政强制法的规定不一致。全国人大常委会法工委就上述问题与杭州市人大常委会进行沟通,要求制定机关进行研究,对条例规定进行修改。2017年7月28日,杭州市人大常委会将《杭州市交通安全管理条例》第70条第2款删除,将第1款修改为:“违反本条例第三十二条规定,驾驶燃油助力车、正三轮摩托车、营运人力三轮车以及市和区、县(市)人民政府规定的其他车辆在禁止其通行的道路上行驶的,由公安机关交通管理部门对非机动车驾驶人处二十元以上五十元以下罚款,对机动车驾驶人处五十元以上二百元以下罚款。非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的,可以扣留其非机动车。”修改后,该条例的规定已经与《道路交通安全法》第89条完全一致。这种修改可能达到了一定的效果,但在理由上并不充分,顶多属于“歪打正着”,而且也没有触及更为根本的电动自行车的禁行问题。

这一切的根源就在于,目前的备案审查过程采取“神秘主义”,公众只有在法工委公布审查结果之后才能了解审查的内容,而无法在审查过程中实施监督,因此一旦审查结果出现问题也无法及时纠正,“谁来监督审查机关”成为一个无解的难题。根据《全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》,2014年9月,法工委制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》。2016年12月,又制定了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》。但是上述两个规范性文件至今没有对外公布,这使得公民提起审查建议的备案审查继续保持“神秘”。

我国合宪性审查实效化的“破冰”与“远航”

——评“潘洪斌等就有关规范性文件提请全国人大常委会审查”



        〔作者简介〕王蔚,法学博士,中国政法大学法学院副教授。

感谢胡锦光教授的邀请和信任,很荣幸作为一名普通的宪法学研习者能参与点评2017年度十大宪法事例,依据主办方的安排,我将对“潘洪斌等就有关规范性文件提请全国人大常委会审查”进行点评。

2015年10月,杭州市居民潘洪斌的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为涉嫌违法,因此于2016年4月致信全国人大常委会提出审查建议。全国人大常委会法工委后向潘洪斌进行了书面反馈。2017年3月杭州市人大常委会决定将《杭州市道路交通安全管理条例》的修改列入2017年立法计划。首先应当毫不吝惜对这5起典型案例及全国人大常委会的备案审查工作“鼓”与“呼”。备案审查工作作为我国合宪性事后审查的重要机制开始登上舞台,普通公民能够主动积极地行使立法法第99条第2款赋予的合宪性审查提请权,将存在违宪之虞的“规范”清除出法律秩序,也是宪法权威获得尊重的一种具象化体现。然而,这一“美好”结果与潘洪斌的“初心”是否一致呢?被扣的电动自行车是否已经获得归还?在不能正常使用电动自行车的这一年多时间内,潘洪斌的日常交通如何解决,产生的额外费用是不是对公民财产利益的损害呢?是否需要获得一种积极确认和赔偿呢?接下来请允许我围绕我国合宪性审查机制的规范与实践,带着这样的积极(一)与消极(二)双重面向之诘问,对如何推进合宪性事前事后双轨机制的完善,提出个人的一些建议(三)。并在即将到来的2018修宪时刻,重申合宪性审查保障公权力在宪法框架下运行并正当化国家行为之功能(四)。

一、从积极面向观测:政治决断推动合宪性审查实效化,宪法秩序的统合得到捍卫。

人大常委会在2017年末一系列举措凸显政治决断推动备案审查实效化的“破冰”。2017年12月,全国人大常委会法工委发布了5起由公民、组织提起的审查建议典型案例。全国人大常委会法工委主任沈春耀在作报告时指出,十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件,其中建议对行政法规进行审查的24件,占2.0%;建议对地方性法规进行审查的66件,占5.5%;建议对司法解释进行审查的1116件,占92.5%。对此,我们有几点感悟:

1、5大典型案例和审查数据之准确公布凸显了十九大报告后政治决断对既往合宪性审查障碍的消融,对学者新一轮针对合宪性审查之研究旨趣和一手研究素材的获取颇有促进,也鼓励普通公民进一步参与社会主义法治建设,对宪法作为国家最高位阶的法律规范抱持温情与敬意;

2、公布5个案例中有4个案例提请审查对象是地方性法规和地方政府规章,体现了合宪性审查对公权力配置与行使的纵向调整功能。(杭州市道路交通安全管理条例有关规定;地方计生条例有关“超生就开除”的规定;重庆等地著名商标法规;地方审计条例“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的规定),这样的实践有助于法律位阶体系的完整和统一,也是体现合宪性审查机制中央地方关系法治化的一种手段。梁鹰主任还指出“从今年(2017)开始,对新增地方性法规也开展了主动审查“,目前已完成审查150多件。我们认为,对地方性法规的审查很有必要,特别是在2015立法法修改后地方立法权下放的大背景之下。同时,也是遵循宪法调动地方积极性、主动性的同时,如何保持中央统一领导下的国家治理有效手段。

3、“对行政法规、司法解释逐条逐件的审查”起到了公权力横向配置的合宪控制的作用。5大案例中2016年内蒙古自治区1位公民对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查后,相关司法解释已于2017年4月停止执行。“附条件逮捕”是一项直接限制人身自由的制度,依据宪法37条和立法法的规定,应该是属于立法保留事项,应由全国人大及其常委会以法律形式进行规范,而不应出自最高检的司法解释性质文件。全国人大常委会的这一举措颇有功绩和进一步推动的必要。根据报道,十二届全国人大以来,备案审查室对全部行政法规和司法解释进行了逐件逐条的审查研究,对发现的与法律规定不一致的问题,依法开展督促纠正工作。共审查研究了60件行政法规、128件司法解释。如在2015年上半年发现最高法2015年1月30日公布的《关于适用民诉法的解释》存在明显与法律规定不一致的问题,经沟通督促,最终最高法提出了具体处理意见。我们认为,这一工作对审查对象的制定机关(国务院和最高法、最高检)与立法机关(全国人大及其常委会)之间的关系进行了宪法框架下权力横向配置的监督。在这样的实践积累下,全国人大常委会依据宪法和立法法的规定,对立法保留事项和国务院职权范围内的事项进行进一步厘清。对最高法、最高检司法解释中可能超出审判机关和法律监督机关权限的问题可以进行协调,对职权异化的情况可以进行回归。

二、从消极面向观测:主观权利诉求如何进入客观法秩序的保障中?

潘洪斌基于主观财产利益受到侵害而提起行政诉讼,败诉后向全国人大常委会提交审查建议,虽然在事隔一年多以后客观法秩序得到了整理,但是这样一个过程也充分暴露了主观权利救济的无预期性:首先不能预期何时能收到全国人大常委会的复函,其次即使审查请求获得支持,不能预期具体补偿措施。在本案中,从目前媒体报道看来,当事人潘洪斌收到复函后,不服此前杭州中院作出的判决,向杭州市检察院提起监督申请。2017年12月11日,他收到杭州市检察院于12月5日作出的不予监督申请决定书,权利救济还未能真正实现。

通过这一事例为切入,我们需要提出一系列问题:备案审查制度作为合宪性审查机制的一大重要内容,其价值如何设定?仅针对客观法秩序的统合还是也应关注主观权利的保障和救济?备案审查目前是事后审查,其制度的缺陷通过可否加强法律草案和地方性法规的事前审查弥补,更多推进合宪性审查的预防性功能?备案审查的主动审查模式可否更多与被动审查模式相结合,更多与法院司法救济相结合,保障当事人的主观权利?在这些追问是我们必须无论选择合宪性审查哪种模式、推进审查工作到哪一阶段都需要面对的问题。然而这些问题的答案或者说合宪性审查的设计对合宪性审查的实效性至关重要。

规范与实践的疏离或许是当下中国宪法实施的一大困境。事前意义上的合宪性审查在规范层面以宪法第116条和立法法第63条为核心,在实践层面以全国人大及其常委会在立法审议过程中体现;事后意义上的合宪性审查在规范层面体现在备案审查工作中,分为主动和被动审查两种模式,在事实意义上法院在司法实践中对宪 61 38165 61 23329 0 0 5946 0 0:00:06 0:00:03 0:00:03 5946法的援引以及隐性排除适用违宪之虞的法律规范。但不论是在潘洪斌案中,还是在之前的公民提请案例中,我们发现我们目前的宪法规范和具体程序设计都是为了保障“法制统一”,换言之,合宪性审查更多是为了保障客观法秩序,从而出现全国人大常委会“逐条逐件”主动审查,在备案审查工作中“没有国家机关提请审查”的现象。具体来说,其一,确实,主动审查为主、“逐条逐件审查”的模式过于集中、抽象、负荷沉重。即使完善程序、明确启动要件、审理期限、审判结果等要素促进审查工作,但受制于机构本身的性质和机构人员的编制(备案审查工作室只有10余名工作人员,分为两个处),一年能够进行的合宪性审查工作有限,仍然不能满足人民日益增长的主观权利保障诉求。其二,为什么出现会“无国家机关提出备案审查请求”?这佐证了除了审查机构之外,其他国家机关在当前制度环境下没有利益驱动也没有客观条件参与合宪性审查,推进合宪性审查应当转换思路。

三、法院参与合宪性审查必要性与可能性。

面对当下公民积极、踊跃甚至“爆炸式”提请的数据可以反映我国公民对基本权利保障的主观利益诉求不容忽视原因。那么如何将实践中的“主观利益”融入目前的合宪性审查“客观法秩序”保障功能呢?我的个人观点:法院参与合宪性审查的必要性与可能性。

结合潘洪斌案中提请审查前置的行政诉讼程序,我们建议发挥司法审判的功能,将合宪性审查机制与以审判为中心的司法体制改革结合起来,创建“合宪性问题移送机制”。值得注意的是,宪法将解释宪法的职能授予全国人大常委会,司法机构没有这样的职责,或者说至多存在补充性的职责。因此,我们提出建立法院合宪性问题移送机制,与现行的备案审查机制结合起来,构建混合式合宪性审查模式的观点。也即在我国目前法律规范和司法实践状况基础上,建议各级人民法院行使分散式审查职能,将个案中关涉的合宪性问题移送至最高人民法院,再由最高人民法院依据立法法第99条第1款向全国人大常委会移送,最终由合宪性审查机构行使集中式审查权。在此,我们建议降低改革成本,无需等待新一轮制度建设,而是将司法实践中的案件请示制度予以诉讼化改造,将法官在法律适用中遇到的下位法与宪法可能相抵触的问题移送给最高人民法院,最高人民法院经过滤后移送给全国人大常委会现在的备案审查工作室或者新创设一个宪法审查机构进行合宪性审查。如此,我们相信未来的潘洪斌们不用穷尽行政诉讼,不用漫长等待,直接可以利用司法救济途径与合宪性审查联动机制,将自己的主观利益诉求融入我国合宪性审查对客观法秩序统合的工作中。

四、迎接修宪时刻,合宪性审查应承载捍卫人民主权、保障公意表达之重任

我国宪法规定我们是社会主义法治国家,合宪性审查作为拱顶石之作用不容忽视。但如果因为功能定位模糊不清,向左走和向右走交替蹒跚前行,即使积极推进,也很可能原地踏步。我国公法秩序的形成与发展颇为不易,合宪性审查机制更应该承载捍卫人民主权,保障公意表达的功能。2018年初,我国即将迎来再一次宪法修改的契机,国家机构部分的条文应该会成为比较主要的修改对象,国家监察委的入宪和职权厘定将成为重要关注对象。那么国家机构修改之后,合宪性审查的首要功能定位应当是监督所有承载公共意志表达职能的公权力机构,保障宪法权威及于所有国家机关。期冀合宪性审查实效化工作在十九大报告获得“破冰”后,也能乘此东风“远航”。

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