上官丕亮 薛小建：云南省首例政府控告辍学案评析 | 2017年十大宪法事例之五

“云南省首例政府控告辍学案”

事例概要

2017年3月，兰坪县啦井镇新建村和某某等5名学生辍学回家，其家长不认真履行义务教育法律责任。11月3日，啦井镇政府向兰坪县人民法院依法提起诉讼。经法院调解，双方就学生返校时限、共同劝导等达成共识。

评议一：

关于“云南省首例政府控告辍学案”的评议意见

       〔作者简介〕上官丕亮，法学博士，苏州大学王健法学院教授。

对于2017年11月云南首例因子女辍学引发的“官告民”案件，社会各界对云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县啦井镇人民政府将5名子女辍学家长告上法庭的做法几乎是一片赞美声，认为彰显了政府依法行政的理念，对广大家长进行了一次深刻的普法教育。

对此，笔者持不同的看法。本人认为，虽然啦井镇政府没有直接采取强制措施而是提起诉讼来促使家长来履行法定义务，体现了基层政府行使权力比过去更谨慎更文明了，但镇政府提起民事诉讼缺乏法律依据，反而反映镇政府并没有真正依法办事、依法行政。我国《义务教育法》第58条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。”啦井镇政府应当依据上述条款向5名子女缀学家长下达责令限期改正的通知书，如果家长到期仍不改正，镇政府则应当再依照《行政诉讼法》第97条的规定申请人民法院强制执行。

这起并不完美的“官告民”案件，实质上是一起民事诉讼案件，那我们为什么说它是一个宪法事例呢？

一、该案所涉及的我国宪法所规定的公民受教育权尚未得到充分的保障

公民受教育权，当然包括少年儿童的义务教育权利。根据宪法学原理，义务教育是指免费教育，首先是政府的义务。本案缀学的学生是义务教育阶段的初中生。根据我国《义务教育法》第2条的规定，实施义务教育，不收学费、杂费。而且，在第44条中还规定：“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”据媒体报道，对于这些规定，当地政府已经做到。但有一个缀学女生的父亲讲，一个星期四五十元生活费根本不够，供不起孩子就学。这告诉我们，义务教育权的实现仅仅不收学费、杂费，可能还不够。特别是对于家庭经济困难的适龄儿童、少年，国家还应提供生活费。甚至像一些国家那样还应给小孩提供免费的书包、文具等学习用品。看来，在实现宪法所规定的公民受教育权方面，我国的政府仍应大有作为，包括修改完善《义务教育法》。

二、该案所涉及的我国宪法所规定的公民婚姻自由也没有依法得到保护

据媒体报道，当地政府和学校在执行该案的调解协议过程中再次遇到困难——5名学生，1人因怀孕再次休学，2人因在外打工联系不上。当地因早婚怀孕而缀学的不少，村里初三没毕业就结婚的人多。本应读初中的女生早早就“结婚”甚至怀孕了，从媒体介绍来看，好像那位怀孕缀学的女生是自愿的，但显然是无知的。在当地，早婚成风，原因是多方面的，其中有对婚姻自由缺乏正确的理解，也有政府失职的因素，当地政府存在宣传婚姻法不够、执行婚姻法不严的问题。

三、该案所涉及的我国宪法隐含保护的公民基本生活水准权没有得到保障

本案中，孩子们之所以辍学，最主要的原因还是贫穷。当地所属的兰坪县是云南省27个深度贫困县之一。据媒体报道，当地辍学的学生绝大多数选择出远门打工。打工潮在村民和学生们同龄人之间也相互影响，造成攀比现象，学生思想动摇就缀学出远门打工，打工之后有了一定收入再回家时，又影响一批正在上学的同龄人。我国宪法明确规定：“国家尊重和保障人权”、“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这是我国公民基本生活水准权的宪法依据。保障公民的基本生活水准权，让老百姓过上达到基本水准的生活，这也是保障义务教育得到落实的重要保障。

总之，小孩缀学不仅是家长不履行《义务教育法》的问题，而且是一个宪法问题，我们必须在宪法的视野下予以解决。

评议二：

义务教育，谁之义务？如何承担？

——对“云南省首例政府控告缀学案”的评议

      〔作者简介〕薛小建，法学博士，中国政法大学法学院副院长、教授。

一，宪法规定，根据我国宪法第四十六条之规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。接受义务教育作为公民的权利，国家首先负有为公民这一权利实现之义务。国家既有制定有关义务教育法等法律之义务，也有以公共税收提供教育场地、设施、人员等各种受教育的机会、条件，“发展各种教育设施”。同时，国家也应使用各种方法，包括司法，以确保公民这一权利的实现。

二，公民接受义务教育既是一种权利，也是一项义务。而此项义务的承担，除国家应承担上述义务外，义务教育的权利主体的家长或其监护人也负有义务。我国宪法规定，儿童受国家保护，父母有教育末成年子女之义务。同时，根据义务教育法规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。未成年人保护法第对此也作了相关规定，父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。本案中，五名缀学学生的家长没有履行其义务，未尽其法律责任，违反了法律之规定。

三，本案应如何承担法律责任，目前该案之信息仅见诸新闻报道，但语焉不详。在最高人民法院“裁判文书网”上，也未能找到该案件的调解书。这使得对于该案的深度评析，面临无米之炊的困境。

该案虽作为广受媒体关注的云南首例“官告民”案件，但案件性质不并清楚，显然不属于行政诉讼，而作为民事诉讼，根据最高法院《民事案件案由规定》的那一项，也并不清楚。而根据义务教育法和《未成年人保护法》，并未明确授权政府对辍学儿童家长（监护人）提起诉讼的权力，仅是授权政府批评教育、责令限期改正，授权辍学儿童家长（监护人）所在单位或者基层群众自治组织予以劝诫、制止；而《民事诉讼法》第55条规定的“公益诉讼”也没有涉及义务教育，并且该条明确为公益诉讼的主体设定了“法律保留”，即只有法律规定的机关和个人才能向法院提起“公益诉讼”。所以，该案作为“官告民”案件，提起诉讼的法律依据并不清楚。

四，本案严格意义上并不是一个宪法诉讼案件。义务教育权应受保护，并得以实现。任何破坏或妨害公民义务教育权的行为都应承担法律责任，但并非必须通过诉讼手段，以司法途径解决的形式来承担。本案作为一种运动形式，以政府状告家长，最终保护了缀学公民的权益，实现了其上学的权利，同时，本案若作为诉讼案件，涉及的应是公民受监护的权益，作为被监护的适学儿童，监护人对其温饱、身心的爱护是对其抚养的义务，而对其受教育权的保护则是对受监护人长期权益的保护，更为重要。而政府（如果是民政部门则更为适格）因监护人监护责任不力，侵犯了被监护人的民事权益，对其提起诉讼，应属一个民事案例。

五，此外，受教育权与上学受教育权并不是同一概念。与本案无直接关联但值得思考的一个理论问题是，公民受教育的权利并不等于公民上学受教育的权利。在不同区域、不同的条件下，公民受教育的权利可以有多种选择，特别是在互联网技术发展迅猛的时代，对缀学公民的认定应该作进一步的研究分析。