湛中乐：大学信息公开制度的建设与反思
〔作者简介〕湛中乐，法学博士，北京大学法学院教授。
〔文章来源〕《国家教育行政学院学报》2013年第2期。
摘 要：大学内外的众多群体对信息公开有着巨大需求，大学信息公开制度的建设因此十分重要。我国最近制定了《高等学校信息公开办法》，对信息公开制度从理念和规范上起到了根本的推进作用，也存在若干不足，从信息公开的理论与实践上看，我国实行大学信息公开的环境还存在诸多制约因素，大学信息公开制度的进一步发展需要我们制定标准、规范办学、提升决心。
关键词：信息公开 机制设计 排除范围
一、大学信息公开：迫切的制度要求
大学，作为现代公共性的发源地之一，从诞生之日起就开启了一种公开的传统，而在现代大学管理方式兴起后，信息公开更是得到强化。信息公开对于大学的教学与科研秩序至关紧要。公开是公平、公正的前提，大学信息公开是营造一个公平、公正、安心、稳定的教学科研环境的关键所在。没有公开的信息，不仅容易滋生种种暗箱操作和腐败的恶劣后果，即使是正常的运作也会受到猜疑，从而歪曲激励机制信号，进而产生一系列不利的影响：对教师而言，容易影响开展教学与科研活动的积极性，甚至迫使教师群体将心思用于旁门左道，也不利于教师队伍的团结；对学生而言，容易影响学习上进的动力，发生各种钩心斗角的行为，甚至将学习本身看作无足轻重的事项；对社会而言.容易使社会群众对大学产生不信任心态，使捕风捉影的传言放大，对大学的声誉、生源、社会支持甚至行政评价造成冲击。因此，大学信息公开对于大学的良性运行至为重要。
当前大学信息公开的需求，从分类上来看，至少可以分为如下四大类：教师(含潜在教师)的信息公开需求，主要包括：（1）人才招聘的公开，包括招聘标准、应聘人选、选录过程及结果等；（2）职称评审的公开，包括评审标准、评审材料、评选过程、评选结果等；（3）福利待遇事项的公开，包括分房、津贴、补助及其他福利待遇；（4）处分事项的公开，包括处分决定、处分理由、证据、救济途径、后续处理等；（5）领导岗位选拔的公开，包括目标岗位的权利(力)义务、选拔标准、过程、结果等；（6）科研成果及其他行政事项。学生(含潜在学生)的信息公开需求，主要包括：（1）本科生、研究生的入学考试成绩、招录过程、标准和结果；（2）直接攻读博士学位学生(直博)、免试推荐攻读研究生(保研)的资格获取标准、选拔和审查程序、候选人相关情况、录取结果；（3）评选各种优秀称号、奖学金的标准、程序和结果及相关依据；（4）应修课程、学分要求、毕业论文程序及实体标准、图书馆数据库利用方式、各教学设施开放时间等教学事务；（5）处分和救济事项；（6）学生干部的选拔机制和流程。行政人员和工勤人员，其信息公开需求除学术性评审事项外，大体上与教师类似。社会对大学的信息公开需求，包括就业率、就业结构、各专业历年分数线、资金投人和使用情况、培养方式、科研产出、师资力量、硬件设施、沿革历史（主要涉及改名、改制和合并的大学）等。这些信息的公开透明，能使教学、科研得到有序安排，教师和学生对自身活动的规划有一个合理的预期和认知，保障学生招录和教师职称评审的公平，促使社会支持的资源投人实现最佳流向，也能促使行政管理者尽其勤勉义务，有助于一定程度上控制腐败等等，具有非常丰富的价值和社会意义。
以上这些信息公开需求，都是对大学信息公开制度的一种驱动力，从大学内部与外部共同向大学及教育行政系统施加积极影响，在这种情况下，信息公开制度的不断推进也就成为一个必然的趋势。
二、《高等学校信息公开办法》：进步与不足
针对信息公开的诸多要求，我们的制度起步显得稍微晚一些。新中国大学信息公开制度的现代化建设，是改革开放后开始起步的，而直到最近才出现重大进展。最初推动高校事务公开化的制度建设，来自于本科生、研究生和自费生的招录，基本上还是针对明显具有外部社会关联性的事项。此后，部分院校的职称评审、人才招聘等逐渐实行公开化，但这种公开化的进程是通过零敲碎打的方式缓慢推进的，并未实现制度化的推进，仅有2002年一个规范性文件（教育部、中华全国总工会发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》）。直到2010年颁布的《高等学校信息公开办法》（属部门规章，下称《办法》），我们才第一次有了这方面专门规定。未来高等学校的信息公开工作，在《办法》的基础上必将得到进一步的推动。《办法》分五章，包括总则、公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障、附则，共32条。从整体上看，它已经建立了一个较为完整的信息公开框架，对于推进中国大学信息公开工作有着重要的意义，但也存在一些不足之处。它所带来的进步和存在的不足都值得我们深思。
(一)《办法》的进步
较之已有的一些信息公开机制，《办法》的进步之处主要体现在：
第一，理念得到强调。信息公开在我国大学的行政管理和事务处置中，一直没有被作为一个实践原则看待；相反，对于许多事情，我们的保密意识却足够浓厚。即使是在政府信息公开的潮流中，大学信息公开的脚步也显得姗姗来迟。《办法》的制定，最大的意义就是从理念上对大学信息公开作了一次根本上的推进。《办法》第二条规定：“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。”第七条更是列举了十二项应当主动公开的信息。在这些信息之外，第九条规定“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息。”这些都对信息公开理念的推广起到了比较积极的作用，有助于从根本上重塑高等学校的行政管理思维、方式和技巧。
第二，框架较为完备。从大学信息公开的一般原则，到信息公开的范围和内容，再到机构设置、公开方式、期限、依申请公开的基本程序、外部监督、法律责任等，《办法》建立了一个较为完整的基本架构，使得信息公开的具体机制可以在这个架构中得以生成和延伸。在这个架构中，明确性与灵活性并存，而灵活性大于明确性，为大学信息公开制度的具体建设留下了很多空间。甚至可以说，《办法》的每一个条款就是一个基本结构单元，其中很多内容可以留给大学自身在实践中去完善。客观地说，大学内部信息比较复杂，涉及利益分享秩序较深，如果要制定详细的信息公开机制，可能还需要相当长的时间去研究、协调，去处理各项信息公开与否、如何公开的争议，在这种情况下，《办法》先行出台，建立一个完备的框架，再在实践中对信息公开的较佳模式进行探索，也不失为一种选择。
第三，范围有所扩展：《办法》中规定了十二项应当主动公开的信息，除去兜底条款外，剩余十一项信息覆盖了学校基本情况、各项规章制度、年度工作计划、学生招录、教学管理事务、学生权益救济、就业指导与服务、学科建设、软硬件资源、学生奖助、职称评审、人才招聘、收费、财务、应急、对外交流等许多方面。单纯从字面规定的意义上看，这也是一项较为引人注目的进步，至少各个高校从此有了统一适用的法律要求。
总体上看，《办法》的出台对我国大学信息公开制度的建设起到了根本上的推进作用，这一点是值得肯定的。但同时，《办法》中存在的一些不足也吸引了众多关注，值得我们重视。
(二)《办法》的不足
在看到《办法》带来的种种进步的同时，我们也需要直视《办法》的不足。《办法》中的一些问题正在经受学界与实务界的争议，主要包括以下几点：
1.排除范围存在任意性较强的兜底条款
《办法》对信息公开范围的设置是最为引人关注的，而关注的焦点在排除范围上。就其排除范围而言，最引人注目的一点是第十条第一款：“高等学校对下列信息不予公开：……(四)法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。”其中，规章规定的不予公开的其他信息，已经引起学者的异议；“学校规定的”这一限定语更是引起了众多争议。有学者认为，此款规定在实践中极可能导致高校通过自定规范，设定形形色色的例外情形，使得公开的例外情形具备了无限扩大化的可能，从而使公民知情权保护落空。世界上各法治发达国家的政府信息公开及机构信息公开制度中，都未发现授权有关机构自行决定信息公开排除范围的先例。
2.不确定法律概念和裁量余地过度存在
《办法》的灵活性超过确定性，在当前的信息公开实践中可以认为是一个优点，但也同时是一个弊端。在《办法》中，大量的条文采取了不够清晰的表述方式，如《办法》第五条第二款规定：“有关信息依照国家有关规定或者根据实际情况需要审批的，高等学校应当按照规定程序履行审批手续，未经批准不得公开。”什么是根据实际情况需要审批?这里的判断余地( Beurteilungsspielraum)就相当大。又如广为关注的《办法》第十条第二款规定：“其中第(二)项、第(二)项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。”这里的“公共利益”也待界定清楚。至于裁量余地(Ermessenspielraum )，在《办法》里更是非常广阔，例如信息公开应当公开到什么样的标准或具体程度，《办法》并未规定，这里几乎可以完全归入裁量余地之中。除此以外，《办法》还给高校留下了广阔的决定余地(Entscheidungsspielraum )，例如第二十条规定：“高等学校向申请人提供信息，可以按照学校所在地省级价格部门和财政部门规定的收费标准收取检索、复制、邮寄等费用。收取的费用应当纳人学校财务管理。”如此大的余地既存在着灵活探索模式的潜能，也给信息公开制度的有效运行埋下了滥用权力的隐患。
3.相对人救济渠道较狭窄
《办法》对相对人的救济渠道设定，只有内部监督一种，这是远远不够的。第二十六条规定:“公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报;对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。”但内部监督的结果有效性和公信力都存在疑问。《办法》甚至没有援引信息公开条例的有关规定来设计一个准用性规范或援引性规则，这就使得行政法上至关重要的救济空间复合性在此处被大为压缩。不利于相对人合法权益的保护。
总的来看，《办法》可谓我国高等学校信息公开制度建设的一个里程碑，既有进步和希望，也有一些缺失和遗憾。而在《办法》的基础上，大学信息公开的制度建设完全可以有更进一步的提升空间。这些缺失的部分应当如何填补呢?答案并不是那么简单的。这要求我们对大学信息公开的制度原理和实践情况都有更多的了解。
三、大学信息公开的理论和实践
信息公开的制度设计一向是一个难题。在信息公开制度的“样板”—美国那里，信息公开也让人颇费脑筋。对于美国信息公开制度的理解如果仅仅停留在《情报自由法》(FOIA) ,《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《电子情报自由法》(Electronic Freedom of Information Act)等几个法律制度的规定上，包括一些公立大学的规章制度，那就太过狭窄了，对于大学的信息公开尤其如此。对于信息公开问题，机制设计理论走得比法学界要远得多，对于很多不存在专门信息公开与采集的立法的领域，机制设计理论而非法学给出了有力的解答。上世纪70年代，关于有效征集信息的机制就出现了不少精彩的论文，并且从数学上证明了激励相容的均衡点的存在性；1981年，迈尔森(Myerson)在关于拍卖机制的著名论文中将满足激励相容的保证报告真实信息的机制完整地通过数学模型定义为直接揭示机制(directrevelationmechanism)，并由此总结出揭示原则(revelationprinciple) 。此后，以这种机制为突破点，许多学者开展了对信息收集与公开机制的机制设计研究，许多制度工具被不断发现，包括证实合谋、防止虚报估价、最小化复杂性以生成节约的交流型(parsimonious protocol)、挖掘公共偏好等，大大丰富了信息制度建设的工具库。它们在最基本的层面上揭露了一些颇为重要的原理，就是信息的可获得性并不必然因存在信息提供规则而得以充分达成，而是需要合理的规则设计和效用估算作支持，这又涉及大量的前提假定和制度背景需要事先得到梳理和辨认，才能依实际情况和具体需求应用不同的数理模型和制度工具。在这方面，我国大学和美国的制度设计背景在很大程度上是不一样的，也必然使得我们在这方面的应然着力重点有所不同。
仔细分析美国大学，包括公立大学的信息公开情况，可以发现政府信息公开方面的规定，实际上对它们的作用并没有那么强；而许多大学甚至本身没有专门的信息公开规章。促使它们进行公开(甚至在没有针对性的信息公开规范的情况下进行公开)，除大学的民主性外，主要有四个动力：一是历史。现代大学从诞生之日起就是一个公开的机体，公开化的传统对于当代大学的信息行为有着重要的影响。历史本身不是动力，但历史所形成的行为习惯、模式认同以及由此而生的规范评价，却是一种深层的动力。这种动力结构有着趋同化的力量，一旦有人背离了规范上被评价为正当的模式，背离者就会承受外部评价上的重大损失。二是资助和社会支持。大学的信息公开与否对赢得资助十分重要。特别是政府财政开销比较吃紧、捐赠日益占据重要比例、审计制度发达的背景下，资金使用和教学运营上关键事务的不公开，会给社会注资者带来很大的疑虑；而信息的屏蔽也会削弱其他的社会支持。三是职业伦理压力，大学的行政管理层处在很高的伦理压力水平下，稍有差池就会构成丑闻，一旦传出不良消息，会影响相关人员的整个职业生涯。在衣食无忧、福利齐全、生活安逸、社会相对平等的背景下，管理人员没有必要冒这个险。
以上论述完全可以导出一个制度分析的数理模型，但笔者在此只是想借制度设计理论的一点背景来说明，大学信息公开制度的良性建设需要考虑什么样的环境和因素，才能满足激励相容的目标。在美国，信息公开的内外部动力充足，使得信息公开制度在规范上不必作太多的努力就可以使大学成为一个透明度较高的机构。它们本身的类型就是偏向于公开的；而不公开的边际效用损失非常巨大，一宗丑闻可能影响整个职业生涯(如果是学者作为行政人员，可能还涉及学术生涯)。反之，如果信息公开和社会评价的相关性、社会评价和社会支持的相关性、社会支持和大学发展的相关性、大学发展和大学主管人员自身处境的相关性全部或大部分都不足，不公开对于行政人员的效用损失非常小，信息公开制度的建设和推行也是缺乏深层动力的。
在我国的大学之中，信息公开制度建设的动力是双重的。除了外部支持，还有一个很强的相关因素，就是内部的平衡和稳定。因为除了公开竞争机制，很难平衡各种社会关系的纠葛。然而，这两重动力都是不足的。对于内部的信息公开动力，只有在持续性出现多个竞争力接近的社会关系的激烈竞争时才有可能产生。同样地，外部动力也只在少数涉及大额资金需要和赢取外部支持的情况需要才是充足的。整体下来看，信息公开的系统动力不仅在实践中呈现结构性的缺失，而且还存在对公开的反向激励。在很多情况下大学及其下属机构或部门选择不公开，对于防止丑闻的影响扩大、限制经营收益分配范围、利用社会关系获取私人收益等都有着相当大的便利。在这种前提下，要寻求一种能够满足激励相容的机制设计结果，本身就是很困难的事情。虽然现在《办法》停留在比较抽象、宽泛的阶段，但实际上，因为整个对策组合的收益结构明显地偏向于不公开，设计一套可执行的具体操作规则相当不易。甚至对于规则设计者自身而言，也不一定存在足够的激励使其寻求高度透明、公开的一个大学教育行政信息环境。这种根本动力的缺失，使得信息公开实践没有发展出一个现成的较精致、较规范的模式，形不成可见的标准，为规则制定提供经验资源，不仅使得部分规范流于宽泛，也使得规则制定在一些问题上很难得到深度推进。对于救济渠道的狭窄，也可以通过这种情况来解释。
实际上，如果我们通过机制设计模型来看待信息公开制度实践的困境，可以发现有两个根本问题阻碍了规则体系的优化。第一个是社会效用的目标偏低，导致规范调整力度偏弱。因为对于信息公开的社会效用估量不足，或者是出于“代理人困境”，社会效用目标的设定相对不是很高，这就导致一系列其他成本在衡量中被相对抬高：例如排除范围的精细切割、对违规的监督、救济与惩戒力度、依申请公开中严格的身份证明控制等。第二个是掩盖信息的效用在不同事项上存在较大差异，如果效用集合不满足连续性和均匀变化的前提，在规则设计上就经常需要对这个集合进行合理的切割和分组，以设计更适切的规则。但对于这些差异的统计和切割成本暂时还是比较高的，加上社会效用目标偏低，这些成本就相对地成为重要的权衡珐码，导致排除范围切割的不彻底性，只能采用一种灵活而颇具弹性的方式去暂且处理。由此，规章制定者在规范制定时作出的选择，应当看作是为了保障规则在形式上的可执行性而采取的和他们自身的激励水平相称的偏于持重的态度。
对于这种情形，我们需要一分为二地看待：一方面它确实保证了大学信息公开制度的稳健推进，至少实现了总体上从无到有、从零散到整合的一个根本进程；另一方面，中国的大学信息公开制度建设任务还远未完成，这需要我们进一步思考我们大学信息公开制度的未来。
四、中国大学信息公开制度建设：未完成的使命
中国大学要做到信息公开、提升透明度，需要做的事情还有很多。从最直接的事项上说，如果信息公开缺乏一个共通的历史模式，首先需要制定的，就是各种信息公开标准。在各种有关信息公开制度的研究中，标准化可能是最受忽略的一环，但也正是中国信息公开机制所最为欠缺的。从理论上看，信息公开标准能够明确和统一对于是否执行信息公开要求的评价，合理约束合法性判断的裁量空间，通过倒逼机制增强合法性评价的压力，进而一定程度上改变大学选择是否公开的效用函数；同时也压缩信息公开操作的投机对策集，也明确对公开的规范预期和细节操作，从而使得信息公开制度在几个方面能够得到实质性的推进。
而从根本上看，中国大学信息公开的制度建设，必须植根于一种更为法治化的办学环境。其中，校办企业和面向社会项目是治理重点。这种治理并非是要杜绝此类活动的开展，而是要在它们和大学自身的基本运作之间作一个合理的切割与重整。对于现代大学，为了更好地发挥其服务社会的功能，最佳化资源配置，尽可能地实现科研成果合理转化，应当允许其有适度的商业运作空间，但必须将这种商业运作和大学基本的教学、科研活动切割开来，在允许这一商业空间通过商业秘密条款得到排除范围保护(亦应有适度的具体限制)的同时，结束“学校规定的”不予公开信息的条款的存在。
最后，从整个制度配合上看，大学信息公开制度的建设需要更为完善的法治理念和行动决心作支撑。最近一段时期，学界倾向于强调法治的价值面和权利底蕴，却多少忽略了法治的底质，即形式上的普遍同质的刚性，以及维护这种形式刚性的高权决断。从最简洁也是最基本的原理看，必须让依法办事者能够正常获益，而违规操作者比较确定地蒙受足以超过获利盖然性的重大损失，规则才能得到良好的实施。这要求高权机关有着强有力的权威和决心。在我们对法律文化的大众认知中，“活的”规范意图比字面上的规范意图要重要得多，法律规范也更加人格化，文面意图与实际意图之间的程度及性质差异，正是此种文化环境中人本身的表层意思和实际意思之间差异的一个缩影。如果整套规则字面意图的显白解释都显得决心不足，规范所传递的实际意图信号将会在此基础上被进一步杠杆化，进而使得实施效果可能面临一定折扣。大学信息公开制度在未来的更大推进，从根源上看，必须有更坚定的决心作最终保障。
结语
大学信息公开，对众多的师生和社会民众来说有着巨大的需求；信息公开和透明度对于维护其正当权益、实现资源的最佳配置而言，有着关键的作用。《办法》是我们朝着这个方向迈出的第一大步，虽然还有众多的地方需要改进，但“千里之行，始于足下”，相信中国大学信息公开之路会由此展开一段波澜壮阔的征程。