成协中：高校信息公开义务的展开与个案解读

〔作者简介〕成协中，法学博士，北京市社会科学院法学所副研究员。

〔文章来源〕《行政法学研究》2013年第3期。原文标题为“高校信息公开义务的展开与个案解读——以复旦大学教师职称评审案为例”。

摘   要：尽管高校经由《政府信息公开条例》和《高校信息公开办法》之规范成为了信息公开的义务主体，但高校信息公开在法律适用方面仍存在较大争议。在我国，高等学校的不同法律地位直接影响其信息公开义务的具体展开。在具体个案中，高校信息公开义务的证成需要从权力性质、权利基础、知情权保障等多个角度予以精细化展开。

关键词： 信息公开；知情权；卷宗

截止2012年9月，至少有93个国家或地区通过了《信息自由法》。我国2007年通过的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），明确了行政机关的信息公开义务，并规定与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供公共服务过程中获取的信息，也要参照本条例执行。教育部2010年以规章的形式颁布了《高等教育信息公开办法》（以下简称《办法》），为高校信息公开提供了基本的规范依据。尽管存在这样的规范依据，高校信息公开状况仍然不容乐观。根据2011年12月1日中国政法大学教育法中心发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》（以下简称《报告》）显示，在对调研人员提出的信息公开申请中，有97家高校拒绝提供申请公开的信息，占被观察高校总数近九成。而且拒绝提供信息公开申请的理由符合法律规定的不到15％。据学者分析，这种状况的存在，主要与高校对信息的错误认知相关：如认为这些信息属于本校信息，只需在校内公开就够了；另一种是认为这些信息不属于公共信息，没有公开的必要。这些错误认识的根源，则在于对高校法律地位及其信息公开义务的不准确认知。如何厘清高等学校之性质与其信息公开义务之间的内在关联，是破解高校信息公开义务的关键。本文拟首先对高校的不同法律地位及其信息公开义务展开分析，在此基础上结合2012年复旦大学女教授诉复旦大学信息公开案，深入分析双方的争辩事由及其理据。

一、高等学校的不同法律地位及其信息公开义务

在我国，高校具有不同的法律地位。作为具有不同法律地位的高校，其信息公开义务的法理和法规范依据存在较大差异。

（一）高等学校作为法律法规授权的组织

在我国，高校可以基于法律法规的授权而成为行政主体，这一点在田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案中都已得到认可。尽管围绕《教育法》第28条规定哪些权利属于“行政性”权利，哪些权利属于高校自主“管理性”权利，理论上还存在些许争议。但不容否认的是，在高校所行使的管理权中，部分权力（利）是基于法律法规的授权而获得，比如招生权、学位授予权、惩戒权。高校在行使此类权力时，具备行政主体资格，应当依照《条例》之规定，依法公开相关信息。

基于高校管理内容的复杂性，本文不拟对高校管理权的所有内容进行系统性整理。在判断高校所行使的权力（利）是否是基于法律法规的授权而做出时，需把握如下几个方面：（1）高校所行使的此种权力（利）是否有国家法的明文依据？（2）高校所行使的此种权力（利）是依据国家法规范而做出，还是依据自己制定的规范而做出？（3）高校所行使的此种权力（利）是基于国家法的概括性授权做出，还是基于特别法规范的明确授权而做出？（4）高校所行使的此种权力是否为其他社会组织所不具备，而为高校依授权所独有？只有在具备明确的授权规范，且授权明确、具体，且授予之权力具有明显的高权特征时，此种权力才能被定性为行政权。高校只有在行使此类权力时，才具备行政主体资格。

高校在行使法律法规授予的行政职权时所产生的信息，应当经由《条例》第36条之规定，完全适用《条例》第1-35条的所有内容。在信息公开范围、方式、免于公开的内容等方面，都应完全按照行政机关一样履行信息公开义务。

（二）高等学校作为

与群众利益密切相关的公共企事业单位

高校作为《条例》第37条明文列举的与群众利益密切相关的公共企事业单位，自然应当履行《条例》所确定的信息公开义务。但应当如何履行，似可成为讨论的焦点。此条规定高校承担信息公开义务的基础在于其与“人民群众利益密切相关”。转换成法律语言，即其公开的基础在于公共性信息。对于其“私性”信息，原则上无需公开。但在高校提供教育服务的过程中，哪些信息属于公共性信息，哪些属于公共企事业单位的“私性”信息，存在一定模糊地带。

根据前文的分析，作为与群众利益密切相关的教育机构，高校的信息公开应当遵循《条例》所确定的原则和框架。具体来说，包括如下要点：（1）原则上，《条例》前36条均适用于高校的信息公开：包括立法目的、公开的原则、豁免公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障机制：（2）教育行政主管部门依此授权制定的《办法》是一种适用性规范，原则上不得超越《条例》所确定的原则、精神和框架，其只能在具体内容上基于高校的特性而做出解释性规范，而不能超越《条例》制定创制性规范；（3）基于第37条所确立的《条例》与《办法》之间的关系，高校在推行信息公开时，应当遵守“最少存留适用”原则，即最大可能地适用《条例》，只有完全无法适用《条例》前36条的情形下，《办法》才有适用空间；（4）《办法》超越和违背《条例》之处，属于法规范之竞合，应当依照法规范的位阶，优先适用上位法，即《条例》。

（三）高等学校作为

享有办学自主权的社会组织

我国高校与政府的关系经过多年变革开始出现深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化与重组。《高等教育法》赋予高校广泛的办学自主权。其办学自主权的范围涵盖了从调节系科招生比例、设计学科专业、开展教学科研活动、进行学术交流，到确定机构编制和人员、使用财政和捐助资金等。

对于高校在办学自主权范围内的信息是否应当公开，有学者持有不同观点。如马怀德教授认为：高校作为公共教育机构，其行使的办学自主权仍具有公权力的性质，高校在办学和提供社会服务过程中所获得和持有的信息资讯，也应当适用行政信息公开制度的要求，主动地或依相对人的申请向社会公众公开。笔者并不赞同。作为一种私人性的个人信息，只需自身拥有和使用，在法理上没有义务、在情理上也没必要对其他人或组织进行公开。作为享有办学自主权的主体，高校并不必然要承担信息公开义务。例如在美国，高校及其教师享有学术自由及自治权，基于高校自治原则，高校内部事务由其自主决定，除非法律有明文规定，否则不适用信息公开法律规定，如高校校长的选举事宜。

高等学校在享有办学自主权的范围内形成的信息是否应当承担公开义务，应依受教育权的不同范围予以精细化展开。（1）由于高校办学自主权的存在，此种信息公开不存在一般性的、法定的、向社会公开的义务。（2）在特别法有明确规定的情况下，即便属于高校办学自主权范围内的事项，高校也应依法公开相关信息。比如关于高校财务信息，尽管《高等教育法》第38条规定了高校的财务自主权，但《教育法》、《办法》对于高校的经费来源和使用状况公开作出了特别规定。因此，对于此类信息，高校必须依法予以公开。（3）对于没有特别法规范的事项，高校应依受教育权的范围和相关信息的影响范围而具体确定公开范围和公开方式。基于学校相关活动对受教育权的实现有紧密关联，高校应当在力所能及的范围内公开相关信息。

《办法》第8、10条实际上赋予了高校自主决定此类信息是否公开的权力。但高校这种关于信息公开的自主决定权并非没有限制。（1）这种裁量公开（不公开）的范围必须以“规定”的形式作出。高校不得在未制定抽象性的“规定”的情形下通过个案裁量的方式自主决定公开（或不公开）某类信息；（2）这种裁量公开不应逾越《条例》和《办法》所确立的基本原则和框架。《办法》将这些信息的发布权交给学校处理，并不意味着学校可以随心所欲地规定“其他信息”，而应当以是否影响“安全稳定”为限；（3）这种裁量公开是非决定性的、非终局的。高校的这种裁量公开决定，是可被行政复议和提起行政诉讼的，上级教育行政主管部门和人民法院可依据《条例》和《办法》的原则和规范内容对高校的这种裁量公开决定之合法性、合理性进行全面审查。

二、个案争议及职称评审行为性质

（一）个案争议

基于前文确立的分析框架，要判断高校的某类信息是否应当公开，首先应当分析该信息的性质和其所依据的权利（权力）性质。高校信息纷繁复杂，欲对其进行无缺漏的分类与整理必定徒劳无功。但不对其进行分类，又难以展现高校不同信息的性质差异。下文笔者仅就高校职称评审信息公开为例，分析不同性质的信息在面对信息公开申请时可能引发的争议及其学理上的应对。

职称评定是高校教师最关注的问题，职称的评定直接关系高校教师的薪资、福利、地位，职称评定的公平公正与否，对于学校的人才引进、学术声誉，都会有较大影响，因而受到包括高校教师在内的普遍关注。2012年上半年，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授陈云因怀疑自己在职称评审中遭遇不公平对待而向学校申请公开包括各申报人的申报材料、正高级职称评审教授会会议纪录、外审专家个人情况、评审意见和结论等在内的16项信息。但对于最为关键的三项信息，复旦大学拒绝予以公开。原告随后向上海市杨浦区人民法院提起行政诉讼。基于本文关注的主题，笔者拟从如下角度展开分析：一是高校职称评审行为的性质为何？二是被告拒绝回复三项关键信息的理由是否成立？

（二）高校职称评审行为的性质

围绕高校职称评审的性质，学术界和实务界有过相当长时间的学术争论。从目前媒体上报导的几起高校教师诉学校职称评审不公案件的司法判断情况来看，法院多以职称评审行为不属于具体行政行为而拒绝受理或驳回起诉。而学术界的观点，则倾向于认为高校教师职称评审是一种经授权的行政行为。我国台湾地区的“大法官”会议就将高教教师职务升等之评审视为一种行政处分：是各大学校、院、系（所）及专科学校教师评审委员会关于教师升等之评审，系属法律授权范围内为公权力之行使，其对教师之资格等身分上之权益有重大影响，均为各该大学、院、校所为之行政处分。

但在我国现行的制度框架下，“高校的”职称评审行为难以认定为一种具有公法效力的行政决定。职务评审是国家对申请者专业知识和学术成就的一种评议和审查，申请者获得某一职务（如教授、副教授），则代表着国家对其学术能力的认可。这种认可，具有公法性质。但是，从形式上看，高校并非适格的有权主体，并无独立做出职称评审决定的法定权力。根据1986年颁布的《高等学校教师职务试行条例》（以下简称《试行条例》）第14条第2款规定，高校教师的职称评审主体有两种形式：一是省、自治区、直辖市成立的高等学校教师职务评审委员会；二是国务院各部委设立高等学校教师职务评审委员会。高校教师职务评审委员会（下文简称“评审委员会”），经《试行条例》之授权，具体负责对高校教师的职称评审。根据国家教委颁布的《高等学校教师职务评审组织章程》，学校（院）自设的职务评审委员会对教授、副教授的评审责任，只是“评议提出符合教授、副教授任职资格的意见，报省、自治区、直辖市、国务院有关部委教师职务评审委员会审定。”学校内部的“评审委员会”对于教授、副教授的晋升，只能进行审议而不能“决定”。

因此，高校教师的职务评定是由经法规授权的“评审委员会”作出，具有公法上的权利义务内容，对特定当事人作出，应当视为一种行政处分。但其行为主体，并非申请者所在的高校，而应当是《试行条例》所授权的“省、自治区、直辖市成立的高等学校教师职务评审委员会”和“国务院有关部委设立的高等学校教师职务评审委员会”。

三、被告拒绝公开三项关键信息的理由及其正当性分析

根据原告的“行政起诉状”，被告拒绝公开三项关键信息的内容和理由如下：（1）2008年度、2009年度、2010年度正高级职称评审各申报人提供的申报材料（主要是经学校文科科研处认定的“成果认定一览表”）。理由是，评审结束后，申报材料已退还申请人本人。（2）2009年度正高级职称评审教授会会议纪录。理由是，根据《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（以下简称《教育秘密规定》（教密[2002]2号），属于不宜公开的过程信息。（3）2010年度正高级职称评审实际参加外审的专家基本情况（主要是专业背景）、每位外审专家的评审意见和结论。理由是，根据《复旦大学高级职务文科候选人申请启动“优秀人才代表作评审”的有关原则规定》（以下简称《复旦规定》）的规定，不予公开评审专家的个人信息。

（一）拒绝公开

“成果认定一览表”的理由是否成立？

对于第一项信息，申报人的申报材料与学校认定的“成果认定一览表”从形式上属于不同信息。申报材料是应聘者提供的据以证明其学术能力和水平的表格和相关成果载体，属个人信息。“成果认定一览表”则是学校根据预先确定的成果认定规则，对应聘者提供的个人成果进行审查之后确定的、载有应聘者成果名称的表格。对于个人的应聘材料，属于个人信息，并无公开之理由。对于“成果认定一览表”，则属于学校根据特定规则作出的一种认定，属于学校的信息。该信息自然不存在豁免公开的理由。而且，公开成果认定一览表，对于应聘者了解自己与他人之差距，促进教师之间的良性学术竞争，促进评审公正，具有重要作用，此信息应予公开。因此，被告以申报人材料已退还给申报人为由，拒绝公开申报人的申请材料并无不当。但如果被告拒绝公开申报人“成果认定一览表”，则无正当理由。

（二）拒绝公开

教授评审会的会议记录理由是否成立？

对于第二项信息，教授评审会的会议记录，报告给出的理由是其属于《教育秘密规定》规定的“不宜公开”的信息。《教育秘密规定》是教育部和国家保密局于2001年联合发布的一个规范性文件。该规定对于教育中的秘密的范围及其密级作出了具体规定，并规定了“不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开”的事项。据此规定，有关晋升的内部讨论情况及有关材料，就属于“不宜公开”的事项。被告的答复似乎并无不当。

然而，这一答复存在如下可受质疑之处：（1）“不宜公开”不属于《条例》所规定的豁免公开的理由。《条例》规定的豁免公开理由，只有“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”和可能危及“三安全一稳定”。（2）“不宜公开”也不属于《办法》所规定的不予公开的范围。《办法》第10条规定：高等学校对下列信息不予公开：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密的；（三）涉及个人隐私的；（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。教授评审会的会议记录显然不属于前三项豁免公开的范畴。第四项可以规定不予公开信息范围的文本载体为：法律、法规、规章和学校规定。《教育秘密规定》不属于上述文本范畴。（3）《教育秘密规定》属于《条例》和《办法》制定之前颁布的规范性文件，效力层级较低，其中“不宜公开”的规定明显与《条例》和《办法》相抵触，应不予适用。据此，被告不予公开此项信息的理由不能成立。

被告不予公开的理由不能成立，并非表明笔者当然赞同教授评审会的会议记录应予公开。在学理上，此类信息被归类为“讨论性信息”（deliberative information）。许多法域的信息自由法都包含了对讨论性信息（deliberative information）豁免公开的规定。如日本《关于行政机关保有的信息公开的法律》第5条关于信息公开的范围中不予公开的信息第（5）项规定。在台湾地区的司法判例中，“关于教师升等评审委员之审查意见或评选之得票数：当该资讯为关于应聘者能力、资质之判定或评价。性质上为个人极私密之敏感信息，在管理上宜属不公开之资讯，亦非预定公开之资讯，故被认定为限制公开之个人资讯。”其主要原因在于鼓励政府官员在决定前的讨论过程中能够畅所欲言，进行真实的、充分的意见表达和意见交换。但讨论性信息的公开豁免并不是绝对的，一般来说，当存在如下情形时，讨论性信息也应公开：（1）一旦决定完成，就不存在豁免的情形；（2）虽然机构对于是否公开决定前的讨论信息享有裁量权，但如果公开能够更好地帮助公众，以及负责实施决定的政府官员，这些信息也应予公开；（3）机构作出决定依赖的事实—以及决定本身的理由—应当主动公开，以便公众和政府官员更好地理解决定。

在本案中，对于教授评审会的会议记录是否应当公开？笔者对此持肯定态度。（1）《条例》和《办法》均未明文予以排除。（2）会议记录尽管属于“过程性信息”，但其决定已经做出，将其公开也不会影响审议过程。（3）更为重要的是，这一过程性信息对于行政程序的当事人，具有至关重要的影响。特别是评议结果要做到以理服人，就必须公开审议记录。（4）评议记录的公开，还有助于督促评议人员谨慎、专业、精细地发表评审意见，预防腐败现象的发生。（5）尽管会议记录的全部公开，可能对以后的评审过程造成不良影响，但会议记录经过适当的处理，遮蔽掉能反映发言人身份的信息之后，这种不良影响会大大降低。这种处理方式，在学理上被称为“保密遮掩”（redaction of exempt information），其既不违反保密规定，又能最大限度地遵守信息公开原则。

（三）拒绝公开外审专家基本情况

和评审意见的理由是否成立？

第三项信息，外审专家的基本情况、评审意见和结论。被告拒绝公开的依据是《复旦规定》。但该规定只是针对高级职务文科候选人申请启动“优秀人才代表作评审”，而不是高教教师职务评审。因此，被告以《复旦规定》为由拒绝公开外审专家个人信息显属不当。而且，原告所申请公开的对象，除了外审专家的个人基本情况属于“个人信息”外，评审意见和评审结论显然不属于“个人信息”。因评审委员会对于判断应聘人员是否适聘享有决定权。对应聘人而言，有影响其是否被采用之利害关系，如将其个人基本情况公开，可能遭受未被采用者或其他关系人之误解，对其施以恶意之非难或中伤等不当压力，如此将对日后评选业务工作之公正、中立进行产生不利影响。因此，关于外审专家的个人信息，以不公开为宜。但对于评审意见和结论，其涉及对当事人是否满足评审条件的专业性评价，直接影响其职称评定，无论是否将其定性为行政处分，都应依当事人的申请而公开。会议的不公开与记录会议经过和结果的会议记录的事后公开是两种性质。

四、结语

信息公开是现代大学治理的前提和基础。高校教育功能的实现，不仅需要高校的管理者和教师通过传道授业解惑为社会提供高质量的人才，更需要其通过开放的教育和社会服务，实现知识传导的社会化。基于高校法律地位的非单一性，对高校信息公开义务的展开不宜概括进行。高校作为法律法规授权的组织，其信息公开义务完全应当经由《条例》第36条的转化而适用《条例》第1-35条的所有内容。而作为公共事业单位，其信息公开义务则有赖于对《条例》第37条和《办法》内容的体系化分析；而作为享有办学自主权的社会组织，高校的信息公开义务，在无特别法规范的情形下，则应依受教育权的范围和高校民主管理之需要，由高校自我决定公开的范围、公开的形式。