“党”和“法”谁大？

先讲两个小故事。

　　一个是1985年全国“两会”期间，一外国记者问人大委员长彭真：“在中国，执政党和法律，到底哪一个大?”彭真憨厚地笑着说：“这个不好说。”全场哄堂大笑。另一个是在三年后的全国“两会”上，又有记者就这个问题请教人大副委员长周谷城，得到的回答是：“党领导人民制定宪法和法律，从这个意义上讲，党比法大;但是，党章和宪法都明文规定，党应当在宪法法律范围内活动，任何政党没有超越宪法、法律的特权，从这个意义上讲，法比党大。我最后的看法是：党大，法也大。”周副委员长话音刚落，中外记者都笑翻了。

　　我们不能不说，彭委员长的回答和他的笑一样，都是“憨厚”的;而周副委员长不愧是历史学家、复旦教授，他的回答当然是很“巧妙”的。然而，“憨厚”也罢，“巧妙”也罢，引起的效果却是相同的，即现场记者们的“笑”。从这“笑”的背后，我们不难窥见两位委员长遭遇的尴尬。

　　那么，两位委员长为什么尴尬呢?在我看来，实属无奈，尴尬是避免不了的。说“党比法大”吧，就等于承认我们是专制而不是法治，当然不行;说“法比党大”吧，又显然有违事实，且有“否定党的领导”之嫌，自然也不妥。

　　回顾几千年的中国历史，事实上一直到如今，都是“党比法大”。

　　在封建社会(准确地说应该叫君主社会)，皇帝口含天宪，言出法随，他的意志就是法律，当然是“君比法大”了。但是，除了皇帝一人，其余各色人等，上至宰相，下至臣民，均没有法大。虽然“君比法大”，但是皇帝未必就事事处处违法，肆意践踏法律，一般情况下他自己也会守法。即使偶尔乱法，还有宰相等诤臣们规谏，所以要得逞也不容易，得逞了后果也不会多么严重。只有皇帝一人比法大，其他人都没有法大，因此我们才能看到一个朝代往往能延续好几百年，才能看到诸如“贞观之治”“康乾盛世”等治理奇观。

　　古代诤臣们“批龙鳞”阻止皇帝乱法的例子，在史书上屡见不鲜，如魏征之于唐太宗等，人们耳熟能详，兹不赘述。这里仅举一例。据《史记·张释之冯唐列传》记载，有一次汉文帝出巡，经过长安城北的中渭桥，一个人突然从桥下窜了出来，使他驾车的马受到了惊吓。汉文帝就命令骑士捉住了那个人，交给廷尉张释之审判。张释之审理后向汉文帝报告，说那人触犯了清道的禁令，应该处以罚金。汉文帝发怒说：“这个人惊了我的马。幸亏我的马驯良，假如是别的马，说不定就摔伤了我，可是你只是判处他罚金。”张释之说：“现在的法律就是这样规定的。法律是您和天下人都应该遵守的。如果加重处罚，法律就不能取信于民。我是天下公正执法的带头人，稍一偏失，其他人就会仿效而任意执法，老百姓岂不是手足无措了?”汉文帝听了这一番话，遂认为张释之的判罚是正确的。

　　历史上有名的“李离伏剑”故事，则更加令人震撼。据《史记·循吏列传》记载，晋文公时的最高司法长官李离，有一次根据下属汇报的案情，将人错判了死刑。当时晋国的法律明文规定：法官错判者，如同对待诬告者一样，实行“反坐”，所以李离就把自己拘押起来，准备以死抵罪。而晋文公说：“官阶有高低，处罚也有轻重。这个案子是下面的人弄错了，不是你的罪责。”李离说：“我的官职大，没有让给下属一点权;我享受了很多奉禄，没有赏给下属一点利。现在错判人死罪，怎么能把罪责推卸给下属呢?”言讫，不顾晋文公劝阻，伏剑自刎。李离作为最高司法长官，权当然是很大的，但他为了维护法律尊严，伏剑而死，以身殉法，履行了“失刑则刑，失死则死”的法规，践行了“法比权大”的精神，确实难能可贵，也因此传颂千古。

　　遗憾的是，历史越往后，自觉守法的当权者越来越少，如张释之、李离这般铁面无私、以身殉法者就更是近乎绝迹。中共建政以后，第一代党和国家领导人毛泽东和刘少奇就全然不把宪法、法律当回事，而奉行“党比法大”，认为党的决议就可以代替法律。毛泽东曾经坦言，他从来不相信宪法、法律，并扬言要“破除宪法迷信”。刘少奇也曾说要人治不要法治，“法律只能做办事参考”。所以，虽然也制定了宪法，却把它束之高阁，于是在“反胡风”“三反五反”“反右”运动中便有了践踏法律、蹂躏人权等罪恶发生，冤枉、屈死了许多好人。可是在后来的“四清”运动初期，一贯“和尚打伞，无法无天”的毛泽东，有一次因为对没有人请他参加会议极为不满，竟拿起了宪法和党章作武器，质问刘少奇和邓小平，说要依法捍卫自己的公民权利、党员权利。可见在毛泽东心目中，宪法就是“召之即来、挥之即去”的奴婢，就是“用之则取、不用则弃”的玩物。更颇具讽刺意味的是，同样视法律如儿戏的刘少奇，到了“文革”大祸临头时才想起来用宪保护自己的公民权利、国家主席权利，可惜为时已晚矣!

　　改革开放以来，我国虽然又制定了许多法律，但大多只具有文本意义，实际上没有得到真正落实。即便落实，也是有选择性的，基本针对的是无权无势无钱的老百姓，有权有势有钱的官员土豪则“逍遥法外”。党员干部的法律意识普遍淡薄，不独基层官员视法律如敝屣，而且有时高层官员也敢放言：“不要拿法律当挡箭牌!”前中央政治局委员薄熙来在重庆“唱红打黑”时，践踏法律，所向披靡，居然有众多高官为之站台，还有官媒为之肉麻吹捧。时任重庆公安局长的王立军更是无所顾忌，狂言“打黑除恶，法律无障碍”。前中央政治局常委周永康执掌政法委书记权柄10年，大搞权力干预司法，什么“领导批示”“未审先定”“违法协调”等等，使得中国法制严重倒退，冤假错案层出不穷，维稳经费居然超过了军费，“党比法大”“权比法大”之现实状况，于此可见一斑。

　　“党比法大”还是“法比党大”的问题，实质就是最高权力主体与国家法律的关系问题。古今中外的历史反复证明，欲使政治清明、社会安定，就必须摈弃“党比法大”，践行“法比党大”。这一点，我国古代的思想家早就认识到了，只是由于时代局限，无法解决这个问题罢了。春秋时期的大政治家管仲，就曾强调君主也要守法，他说：“君臣、上下、贵贱，皆从法。”老子的弟子、与孔子同时代的文子是思想家，他曾说过这样的话：“法度道术者，所以禁君，使无得横断也。”意思是说，法律制度就是用来限制君王滥用权力的。就连皇帝本人有的也表态自己应该守法，如唐太宗、康熙皇帝都曾说过“法乃天下之法，非一家之法”之类的话。再放眼如今之世界，真正的法治国家，有哪一个不是在奉行“法比党大”的治国理念?所以，这个道理就无须多讲了。

　　实际上，我国《宪法》里早有规定：“任何组织和个人都不能有超越于宪法和法律的特权。”这里所说的“任何组织”，当然应该包括执政党，这就等于宣告了“法比党大”。《中国共产党章程》也明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”可见，中共也是承认“法比党大”的。可是为什么没有做到呢?问题又出在哪儿呢?

　　在我看来，问题就出在我们光有宪法和党章里的原则规定，而没有任何制度性保障和切实可行的操作方案。长期以来，在各级政府组织，名义上是党政分开，实际上都是党政不分，党领导政，党代替政，不管是立法、行政还是司法，都是党委在直接行使国家权力。而如果在立法、行政或司法过程中，违反了宪法、法律的具体规定，损害了公民的合法权利，被损害者又不能向法院起诉党委，起诉了法院也不敢受理。这样，做出错误决定的党委及其负责人就没有任何法律责任，也不需要承担任何法律责任。党委实际是立法、行政、司法的权力主体，却又不是承担法律责任的主体，想起来就让人觉得毛骨悚然。如果有这样一个主体存在，那么就永远休想把权力关进制度的笼子，又何谈依法治国?所以，只有限制党权，开出党权清单和公民权利清单，我国的依法治国才算迈出了第一步。

　　那么，怎样限制党权，开出党权清单呢?首先，是必须在法律上明确列举党权项目，划清范围界限。其次，是必须把党权纳入司法审查，真正用宪法、法律来约束党权，也就是说，要先党权关进制度的笼子。

　　如何打造制度的笼子?杭州师范大学法学院范忠信教授结合古今中外的政治实践，提供了两种方案。

　　第一种是以人民的权利打造制度的笼子。所谓人民的权利，即选举罢免权、言论自由权、新闻自由权、集会结社权、游行示威权、批评建议权、检举控告权等多种权利。如果这些权利的行使机制可靠可行，就一定能打造出一个制度的笼子，把包括党权在内的一切权力限制住，使其不能滥用。这种方案，也就是华东政法大学法学院童之伟教授的权利法学。

　　第二种是用平行权力之间的互相监督打造制度的笼子。也就是说不管哪一级权力，都分成几个平行主体，分别行使，使之互相监督，互相制约。范忠信教授形象地说，这种互相监督制约，就像一筐子螃蟹，你夹住我的腿，我夹住你的腿，谁也跑不出筐子之外。他还进一步解释道，这种监督说白了就是把权力机关或个人当做贼来防;西方国家搞的“三权分立”，就是把掌权的三个机关当做三个贼;雇请三个可能是贼的人帮我看家，但我对谁都不放心，让三个贼各拿一把钥匙，三把钥匙共同打开一把锁，则我家财物被盗的可能性就只有三分之一。他认为，这种方案虽然简单，却对制约权力最有效，未来中国要真正解套，就只有建构这种监督机制，我国的民主法治才有希望。

　　注 本文在写作时，参考了范忠信先生发言稿的相关内容，谨此致谢并说明。

　　写于2014年10月18日-19日凌晨

来源：网络

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