司改热点问答三：法官员额制（重点）、法院内设机构改革
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ad coelum: to the sky
Abbreviated from “Cuius est solum eius est usque ad coelum et ad infernos” which translates to "[for] whoever owns [the] soil, [it] is his all the way [up] to Heaven and [down] to Hell." The principle that the owner of a parcel of land also owns the air above and the ground below the parcel.
按：时至今日，司法改革已经全面铺开，中央层面为司法改革专门制定的各项文件正在抓紧落实。但是，出于某些原因，司改文件传播层面有限，基层法官难见真颜，对于一些改革措施存有困惑和疑虑。有鉴于此，我们搜集整理了最高法院关于司法改革的政策性解答，以期达成共识，助推司法改革顺利进行。
最高人民法院司法改革领导小组办公室“司法改革热点问答”专栏电子邮箱：sigaiwenda@126.com
13、问：为什么要实行法官员额制？
答：推进法官员额制改革，是人民法院深化司法体制改革的重要内容。之所以实行这项改革，一是要确保法官数量与案件数量相匹配，改变目前人案失衡、忙闲不均的状况。二是要确保审判辅助人员数量与法官数量相匹配，优化审判资源配置，切实减少法官事务性工作负担。三是要确保优秀法官配置在一线办案岗位，办公室、政工党务、培训教育、纪检监察、司法技术等部门不配置员额。四是要确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为员额法官人选，为推进司法责任制改革夯实基础。五是要确保法官职业保障有效落实，配套实行符合司法职业特点的法官单独职务序列和工资制度。实行法官员额制改革，不能狭隘地理解为压缩法官数量。改革的目标，是要通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，推动建立分类科学、结构合理、分工明确的法院人员管理制度，为推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设打下坚实基础。
14、问：每个法院的法官员额比例是否都应控制在中央政法专项编制的39%以内？
答：按照中央关于推进法官员额制改革的要求，法官员额比例应当控制在中央政法专项编制的39%以内。39%的员额比例是针对各省、自治区、直辖市法院的中央政法专项编制而言，可以在不同审级、地域进行调剂，不是要求每个法院的法官员额比例都必须是39%。不同地方经济社会发展水平差异大，在确定员额比例和基数时不宜一刀切。按照中央要求，应当在省一级统筹调控各地区、各层级法院员额数量，以人案匹配度和各级人民法院职能定位为依据，坚持员额比例向基层倾斜，向人案矛盾突出的地区倾斜。例如，广东将占全省60%以上案件量、人案矛盾突出的珠三角核心地区法官员额比例确定在52%左右，而“案少人多”和“案少人少”的部分地区核定员额比例则低于30%，全省法官员额占中央政法专项编制的34.64%，仍控制在中央要求的39%比例以内。下一步，各地要充分借鉴上海、江苏等地开发案件权重系数，北京、贵州等地合理测算法官饱和工作量的经验，进一步做好办案量精细测算，加大省内员额统筹调配力度，科学核定各个法院员额，坚决纠正核定比例就高不就低、案多案少一个样等问题。
15、问：如何按照“考核为主、考试为辅”的标准遴选法官？
答：员额制是实现法官专业化、职业化的重要基础制度，是实行司法责任制的前提，目的是把最优秀的人才吸引到办案一线，以提高办案质量、效率和公信力。为了实现这一目的，必须保证入额法官政治素养、专业素质、办案能力、职业操守过硬。这就要求各级人民法院对具有法官资格的人员进行遴选时，要以考核为主、考试为辅，在坚持政治标准基础上，突出对办案业绩、职业操守的考核。
采取考核方式时，要突出近三年的办案业绩和办案能力，办案绩效要占相对高的考核权重。民主测评、领导班子成员评价等主观评价主要针对政治、廉政、作风等方面，分值不得超过考核分值的30%。对审判部门人员的考核要合理设定案件权重系数，不能简单以结案数、结案率来排名。对非审判部门人员的考核要注重对其工作量和工作质效的量化，防止过多依靠主观评价。
采取考试方式时，要兼顾不同审判领域和专业类型，注重考察案件事实分析、争议焦点归纳、正确适用法律、制作裁判文书等实际办案能力。考核、考试全过程应当及时公开、接受监督，防止简单以票取人、以分取人、论资排辈和迁就照顾。对少数民族地区的“双语法官”，在遴选入额时应给予特殊政策考虑。
16、问：如何充分发挥法官遴选委员会的专业把关作用？
答：各高级人民法院要配合省级有关部门，充分发挥法官遴选委员会的专业把关作用，进一步研究完善遴选委员会审议程序和工作机制，既要避免面试走形式、走过场，也要切实防止仅凭印象分就决定员额人选。在首批法官集中入额后开展的遴选中，遴选委员会原则上应当对候选人进行面试。遴选委员会委员对候选人入额资格提出疑义的，高级人民法院应当及时作出说明，未予说明或说明未获认可的，经遴选委员会三分之二以上委员表决通过，可以否决相关候选人入额资格。遴选委员会否决候选人入额资格的，应当书面说明理由，并书面送达候选人。
17、问：如何正确处理助理审判员入额问题？政工部门负责人、纪检组长入额后是否应当免职？
答：法官员额制全面推开后，各级人民法院不再任命助理审判员。改革之前任命的助理审判员，改革中不宜整体转为法官助理。对于符合遴选条件的助理审判员，应允许其通过参加统一的考核和考试，成为员额法官，并依照法定程序任命为审判员。
政工部门负责人、纪检组长，以及其他司法行政部门负责人符合入额条件，经统一遴选程序入额后，应当在入额名单公示结束之日起三个月内，按照规定的组织程序免去原有党政职务，并调整至一线办案岗位。未按时调整的，应当退出员额。
18、问：如何做好各级人民法院领导干部的入额遴选工作？
答：既不能简单提倡领导干部因履职需要一律入额，也不鼓励发扬风格一律不入额。领导干部入额需坚持三个基本的标准：一是工作职责与行使审判权紧密相关，之前也有审判工作经历；二是除院长外，领导干部入额必须按照统一标准，经过公平公正公开的统一考核或考试程序；三是入额后既要履行与其职务对应的监督管理职责，也必须办理相应数量和类型的案件。在遴选标准和方式上，应当根据领导干部工作性质和履职特点确定考核、考试的具体内容和办法。入额标准和程序应当在省级层面统一，高级人民法院不能将入额标准制定权下放。
19、问：如何做好法官的业绩评价工作？如何建立“有进有出”的员额常态化运行机制？
答：各级人民法院应当健全完善法官考评委员会工作机制，由法官考评委员会组织、领导对法官的考核、评议工作。法官考评委员会由本院院长、相关院领导、相关部门负责人和若干法官代表组成。主任由院长担任，法官代表由全体法官推选产生。对法官审判绩效的考核、评价，必须由法官考评委员会作出，考核结果应当公示。法官对考核结果如有异议，可以申请复议。对法官审判绩效的考核办法和评价标准，应当合理设置权重比例，注重审判工作实绩，充分考虑地域、审级、专业、部门、岗位之间的差异，但不能超出法官的法定职责和职业伦理。考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。
对于不能独立办案、案件质效较差、完不成核定工作量的员额法官，要通过科学考核、依法追责，使其有序退出员额。最高人民法院关于建立法官惩戒制度和审判人员绩效考评的指导意见已经下发，各地要抓紧制定实施细则，将员额退出与干部管理、违法审判责任追究和绩效考评工作挂钩，树立正确用人导向，激发队伍活力，确保员额“有进有出”。
20、问：上级人民法院如何从下级人民法院遴选法官？
答：党的十八届四中全会决定提出，初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职，上级人民法院的法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。中央有关部门据此制定了关于建立法官逐级遴选制度的意见。具体要求是：第一，地市级以上人民法院法官，一般通过逐级遴选方式产生。经最高人民法院决定或者批准，上级人民法院可以在下两级人民法院范围内择优遴选法官。第二，各省（自治区、直辖市）遴选范围一般限于辖区内人民法院法官。因工作需要，经最高人民法院批准，可以跨省域遴选。第三，遴选地市级、高级人民法院法官的人选，一般具备下列条件：良好的政治素养、专业能力和职业操守；具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，或者全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位；在下级人民法院担任法官5年以上；具有遴选职位3年以上相关工作经历；法律法规规定的其他任职条件。第四，经最高人民法院同意，高级人民法院可以结合实际，对民族地区、边远地区遴选法官的学历和在下级人民法院的任职年限等条件适当放宽。法官逐级遴选工作由省级以上人民法院会同本级公务员主管部门组织实施。第五，上级人民法院从下级人民法院遴选法官的，应当配合有关部门，健全完善住房落户、子女教育、家属就业等配套保障措施，确保异地遴选的法官能够安心履职。第六，员额制实施前在中级以上人民法院已经被任命为法官但未入额，且仍在审判业务部门协助办案的，可以在本院参加法官遴选，在本院任职。
21、问：如何确定未入额法官的待遇？
答：按照中央统一政策要求，未入额法官保留原有职务和待遇，原来享有的津补贴保留不变，可按照法官助理序列正常晋升职级，相应提高工资薪酬水平。各级人民法院不得对未入额法官核定独立办案任务，未入额法官应当按照审判辅助人员标准领取津补贴和绩效奖金。各级人民法院应当在摸清未入额法官的年龄、学历、资历、能力、业绩等底数的基础上，科学设定分流、转岗和安置的具体措施，努力推动拓宽分流渠道，争取优惠安置政策。要完善符合条件的法官助理经遴选成为入额法官的条件和程序，打通未入额法官的职业通道，明确其发展前景。
22、问：如何稳妥推进人民法院内设机构改革？
答：2016年8月18日，最高人民法院会同中央编办联合印发了《省以下人民法院内设机构改革试点方案》。根据试点方案，省以下人民法院内设机构改革的总体要求是科学设置审判业务机构，合理整合非审判业务机构，严格控制机构规模。人员编制在50人以下的法院，可探索设置综合审判庭、综合办公室，进一步提高司法效能。内设机构改革在基层人民法院先行试点，改革条件比较成熟的高级、中级人民法院可结合实际进行探索。内设机构改革，机构精简是基础，职能优化是关键，要坚持扁平化管理和专业化建设相结合，统筹考虑内设机构改革和办案组织建设，原有的机构要减少，但法定的工作程序不能减少。鉴于各地情况差异较大，上级人民法院要坚持实事求是、因地制宜，尊重、支持基层创造性探索，不得要求基层人民法院对口设置机构，不得以划拨编制、经费、装备等办法变相施压。内设机构改革中，原有编制、领导职数及待遇不核减。
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