司改热点问答十五：诉前调解制度
♧ 每天进步一点点
alter ego: another I
A second identity living within a person.
按：时至今日，司法改革已经全面铺开，中央层面为司法改革专门制定的各项文件正在抓紧落实。但是，出于某些原因，司改文件传播层面有限，基层法官难见真颜，对于一些改革措施存有困惑和疑虑。有鉴于此，我们搜集整理了最高法院关于司法改革的政策性解答，以期达成共识，助推司法改革顺利进行。
最高人民法院司法改革领导小组办公室“司法改革热点问答”专栏电子邮箱：sigaiwenda@126.com
66 问：哪些案件可以适用调解前置程序？
答：与诉讼相比，调解程序更有利于修补矛盾双方关系，程序更加方便快捷，能够有效降低纠纷化解的成本。将适宜调解解决的纠纷通过调解前置程序，在诉讼之前导入非诉解纷渠道，有助于合理配置纠纷解决资源，推动纠纷解决方式从“司法一元”向“社会多元”转变，实现纠纷性质、类型与纠纷解决方式的匹配。
实践中，适宜通过调解前置程序解决的案件大体可以分为四类。一是人民群众日常生活中经常会发生的矛盾纠纷，如消费者权益纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷等，这类纠纷在生活中触发几率高，矛盾烈度相对较低，适合以比较和缓的方式快速化解，使各方当事人尽快恢复正常生产生活秩序。二是涉及到社会关系修复的矛盾纠纷，如物业纠纷、劳动纠纷等，这类纠纷涉及基本社会关系，对群众正常生活影响较大，一旦破坏往往难以挽回，应当以修复社会关系为矛盾化解的基本取向。三是涉及到家庭关系、邻里关系的矛盾纠纷，如民事诉讼法、婚姻法等法律规定，婚姻纠纷特别是离婚案件要先行调解，这类纠纷往往道德情感伦理因素占据很大成分，因此适合通过调解等比较平和的方式缓和各方情绪，实现矛盾妥善化解。四是小额民商事债务纠纷，这类纠纷往往标的不大，事实和法律关系比较简单清楚，当事各方对抗性较弱，适合通过调解等低成本方式快速处理。所以，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条规定，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业纠纷等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。
此外，一些专业性较强的类型化纠纷，如金融、保险、电子商务、知识产权纠纷等，市场化程度较高，相关行业协会等自治组织发育较为成熟，也可以将其引入调解前置程序，充分发挥其化解矛盾的积极作用，实现纠纷双方的合作共赢。
67 问：如何利用特邀调解制度分流纠纷？
答：利用特邀调解制度分流纠纷，人民法院需要从以下方面入手：
一是健全机构人员。人民法院应当指定诉讼服务中心或者诉调对接中心具体负责特邀调解工作，承担对特邀调解工作的指导职责。为防止此项工作流于形式，人民法院应当配备熟悉调解业务的专门人员。
二是完善制度建设。各级法院要认真建立特邀调解组织、特邀调解员名册，准确把握入册人员、入册程序，做好名册管理；正确适用纠纷流转、司法确认等制度机制。特邀调解组织和特邀调解员要正确把握调解应当遵守的原则，明确其享有的权利、履行的义务等内容。法院要努力为纠纷分流以及纠纷与诉讼的衔接提供便利。
三是加强宣传推广。各级法院应当积极开展对特邀调解制度的宣传工作。要重视对“家门口”的宣传工作，切实落实特邀调解名册公开制度，要让前来打官司的群众，在进入法院大门伊始，就可以了解到特邀调解的解纷途径。要通过宣传加强特邀调解力量，吸引更多的人加入特邀调解队伍。各级法院应当不断总结经验，找出典型，利用各类媒体进行广泛宣传，争取社会各界的支持。
68问：如何调动调解人员工作积极性，建立有效的矛盾多元化解考核评价机制？
答：调动调解人员工作积极性，既要加强经费保障，也要加强对调解组织和调解员的管理和考评。
要建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制，通过财政专项预算、购买社会服务、市场化运行等方式解决经费保障问题。财政专项预算是主要经费来源，各级人民法院要主动争取党委政府支持，将人民调解、劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁等方面纠纷纳入政府公共财政保障，同时对公益性调解组织进行补贴，提供必要的物质保障和经费支持。行政机关、人民法院和群团组织都可以通过购买社会服务，将纠纷解决委托给调解组织以及其他具备条件的社会组织、机构，或者律师事务所等社会力量承担。对于法律关系相对复杂、涉案标的额较大的商事纠纷、行业性、专业性纠纷，鼓励有条件的行业组织提供市场化收费调解服务，充分发挥行业调解、专业调解的优势。
各级人民法院应当健全完善调解业绩档案，加强调解员培训，量化特邀调解员工作，组织对特邀调解组织和特邀调解员进行评估，对业绩突出的特邀调解组织和特邀调解员探索采取多种奖励机制，根据实际情况向特邀调解员发放误工、交通或者调解案件等津补贴。同时要畅通诉调对接当事人投诉渠道，对调解过程中出现的徇私舞弊、泄露调解秘密或一方隐私、强迫调解、违法调解、接受当事人请托、收取财物及其他违反调解员职业道德、职业规范的，人民法院要在核实后及时作出相应处理。
69 问：律师如何在矛盾多元化解中发挥作用？
答：律师是调解制度的重要力量，在调解工作中具有专业化和职业化优势。律师参与调解的方式主要有两种，一种是作为一方代理人身份参与纠纷调解，另一种是作为中立第三方主持纠纷调解。作为法律专业人士，律师作为中立的第三方参与矛盾化解，在引导当事人理性选择非诉方式解决纠纷方面发挥着独特的作用，具体有五种途径。
一是参与诉调对接工作，经律师协会推荐或自愿报名的方式，进入法院特邀调解员名册，接受法院委托，主持纠纷调解，经调解当事人达成协议的，由法院进行司法确认。二是在诉讼服务中心建立律师调解工作室，鼓励律师在法院参与纠纷解决，接受法院委派调解或委托调解的案件。三是建立专门提供调解服务的机构，律师事务所内部建立调解中心，按照市场化运作的方式，接受当事人或法院委托，提供收费调解服务。四是加入专业调解组织，通过专业调解组织资质审核，成为调解组织调解员，为调解组织受理的纠纷提供调解服务。五是政府购买律师调解服务，政府通过招投标向有资质的律师事务所购买法律服务，由司法局与中标的律师事务所签订服务合同，由律师事务所提供法律专业人士担任调解员调解矛盾纠纷。当然，律师作为中立第三方参与调解工作，也应当遵循中立、保密、回避等基本原则。
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