深化司法改革背景下的法官责任豁免
来源：山东审判2017年第4期
发布时间： 2017年09月22日
完善人民法院司法责任制是试点改革的重要任务之一。此时提出法官责任豁免制度建设问题，表面上乍一看似乎不合时宜。但实际上，加强法官豁免制度建设，与完善司法责任制并不矛盾。而且，目前的形势发展已经给法官豁免权的确立提供了机遇，需要在顶层宏观设计和司法具体实践中做出积极的回应。在经济社会发展新常态和深化司法改革的时代背景下，明确提出这个重要命题[①]，分析其前所未有的动力和阻力，并就如何推进相关制度建设提出意见建议，不仅具有现实意义，也具有历史意义。
一、动力：司法改革背景下的职业需求
习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”发现不了问题，改革就无从谈起，更不用说深化了。在司法改革的大背景下，为什么要加强法官责任豁免制度建设？现实提供了扎实的理由和根据。
（一）目的论：保障审判权有效运行
审判权的有效运行，首先要以人为本，即要以作为权力行使主体的法官为根本。如果法官随时面临被追究责任的危险，那么，姑且先抛开这种责任追究是否正当合法的问题，单考虑它对法官职责履行的影响，我们就会发现，这会导致法官的日常工作有随时被打断的可能，法官今天还在审理别人的案件，明天就有可能成为被审理的对象。他所承办的案件的处理进度和质量，随时会因为其被追究责任而受到不利影响，进而他所承办案件当事人的权利得不到充足的保障。假设不加限制地追究责任问题，将导致更换案件的承办法官这种事情频发，而且，新的承办法官重新审理案件，必然会造成重复劳动，不利于司法效率提升。况且，责任追究都需要调查核实，也许最终结果是法官并没有什么问题，但却已经被换掉了，这既损害了法官的权益，也损害了当事人的利益。归根到底，审判权运行受到不利影响。当然，我们并不是主张不能追究法官的责任，而是说要按照司法规律来设置需追究责任的范围，换句话说，就是将部分责任列入法官豁免权保障之下，让有些责任归入不能启动责任追究程序的范围。
（二）性质论：豁免与追究是并行的
（1）“司法责任”概念无法涵盖“法官责任豁免”。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）在对“追究违法审判责任”做出相关规定的同时，也列明了“不得作为错案进行责任追究”的情形。但是，其仍然是在“错案责任追究”语境之下。在一般人看来，“司法责任”概念已经被广泛地赋予“错案责任追究”的意味，知道拿起《意见》保护自己的法官恐怕不多。[②]单独提出责任豁免的概念显得尤为必要。（2）无论责任豁免，还是责任追究，都是为了保障审判权有效运行。《意见》规定，司法责任制的目标原则，最终要确保人民法院依法独立公正行使审判权。法官豁免制度的目标原则，也是保障审判权有效运行。可以说，司法责任制与法官责任豁免制并行不悖。（3）旗帜鲜明地确认这项权利能够在短时间内取得明显成效。追本溯源，西方法治发达国家很早就提出了法官豁免权利问题，并逐渐形成了成熟稳定的豁免制度。尽管其产生的土壤与我国并不相同，但其运行的原理和机制，我们却可以借鉴。其单独确认这项权利的做法，就值得我们借鉴。（4）法官责任豁免是职业尊荣感的重要来源。司法责任制改革总的要求之一是，充分放权，把更多的权力还给合议庭和独任法官。制度设计时考虑到权力如何制约、责任如何追求，是正确的。但除此之外，还要考虑法官裁判过程中的“权利”。这些“权利”中最重要的是法官豁免权，它关乎法官的职业尊荣感的问题。甚至可以说，加强法官责任豁免制度建设，是当前形势下提升法官职业尊重感的一个有力抓手。
（三）效果论：树立司法权威的条件
明确法官具有豁免权利，是培育社会公众理性的契机，更是推动树立司法权威的重要条件。前些年，人民法院在树立司法权威方面，距离理想的预期效果还有一定差距。原因之一就是，媒体曾把过多精力用在宣传法官是怎么做好人好事的，宣传法官如何担当不属于职责之内的事；轻视或者说至少没有做足对当事人以及社会公众理性认知的培育。导致人民群众对司法权威认识不足，甚至一些当事人直接侵犯法官的正当权益。当前，加强大力宣传法官的豁免权，是纠正这些偏差的一个突破口。法官作为一种职业，其自身具有豁免权利。我们要将这一特殊权利宣传讲解给人民群众听。同时，也要让一般人都听明白这样的道理：即使法官由于享有豁免权而不承担责任，并不会导致司法过程中的错误行为无法得到纠正，当事人的法定救济途径有多种，应在合理合法的范围之内行使自己的权利。随着依法治国的全面推进，人民法院要讲好自己的故事：一是，法官并不是全能的，法官在有限的时间内，凭借有限的资源，依照程序去行使审判权，其做出的结论不可能每次都与案件客观事实严丝合缝，出现其主观上不能控制的偏差是可以理解和接受的。二是，任何一件事情都是有代价的，任何一项制度都可能产生副作用，司法的具体制度措施肯定也是如此。每个人都应该在享受司法制度带来的好处的同时，接受合理范围内的代价，并尊重司法制度，让司法的权威性得以树立。法治社会要做的事情，不是去破坏制度、超越合理范围无限加重法官责任；而是要努力建设和完善制度、赋予和保障法官正当的权利。
（四）精神论：提升法官工作积极性
司法改革内容之一是要健全司法人员职业保障。而健全司法人员职业保障，从加强物质保障的角度提高工资报酬、加强信息化应用等是必要的，但是，还要在提升法官职业尊荣感、减轻法官心理压力等精神支持方面有所作为。如果单方面、过度地强调司法责任制度，会给广大法官造成了不同程度的心理压力，再加上职业尊荣感程度不高，很多法官将陷入岗位选择的困境。究竟是留在审判岗位，还是退出法官序列甚至跳槽，成为萦绕在一些法官心头挥之不去的阴霾。有的法院，辞职人数众多，导致法院领导层不得不拿出非常规的手段禁止辞职潮。有的试点法院，在员额制考试时，报名人数与预定员额相差无几，设想中激烈竞争的现象并没有出现。豁免权的提出和宣传，具有鼓舞士气和保障职业尊严的双重作用。司法责任制诚然能够促进案件质量提升，但也不是说不需要其他并列或辅助机制。强化法官主体责任，既要对正当行使权力的法官作鼓励，又要对徇私枉法的法官作惩罚。这样就是说，奖惩并举，齐头并进。如果只强调责任或惩罚，那么就会挫伤工作积极性。按照当前司法改革的制度设计，每名法官都会在改革中受益，都要始终保持积极向上的精神状态，妥善处理好司法改革与工作稳定的关系。而法官豁免制度的制定和实施，有利于保持干警的良好精神风貌，有利于工作大局稳定。
二、阻力：确立法官豁免权的现实障碍
历史经验告诉我们，更新观念，或者说，改变阻碍历史前进的思想及其概念，从来都是改变现状的一项启蒙事业。[③]
（一）惯性思维：人民群众对国家权力过度依赖
我国传统的人文精神在有些方面存在缺陷，如重心性而非知性，重意志而非理性，重内在德性轻外在范式，结果就是，我国人文思想中缺乏理性精神，而这是通往法治的极大障碍。[④]封建统治阶级曾经奉行“民可使由之，不可使知之”“实其腹，空其心”的牧民、愚民政策，导致人民群众缺乏自主选择的意识。建国初期，苏联版的社会主义盛行，片面地追求实质正义，这种极端做法更是抑制了公民自主选择意识和相关制度的成长。这些原因和其他因素综合起来，导致一般民众“可以乐成，不可以虑始”的消极心态以及“有事找国家、找政府”的依赖心理。在他们眼里，国家机关是能够解决一切问题的，值得依赖，也必须依赖。近年来，社会主义法治国家建设逐步推进，“司法是社会正义的最后一道防线”的观点，被越来越多的人接受。但问题是，一些人的理解却有失偏颇，即把法院看作一般的国家机关，依赖法院彻底解决所有问题。在这种依赖心理作用下，一味要求实现自己主观上的目的，无论客观上是否能够实现其目的，故而，他们很难接受法官还有豁免责任的事情发生。他们更愿意看到法官的责任是无限的，这样才能保证实现自己的诉求。
（二）定位不清：转型社会对法官的非理性诉求
由于信息的不对称，社会公众对于法官的期待和要求，往往并不是建立在充分全面把握案情的基础上，而且很多人并不熟悉司法的程序性规定，更不熟悉司法所需要的法律实体规定。一般人的信息来源，首先是各类媒体的报道，舆论平台包括电视、报纸、互联网等，而一些无良媒体，为了赚取公众的眼球，无意或有意地断章取义，无限放大某些带有吸引力的元素。而公众在这种媒体的引导下，产生对案件的情绪性认知，进而做出自己的判断，然后，又通过舆论表达出来，特别是通过网络这种快捷而广泛的平台，散布流言蜚语，形成对法院和法官的舆论压力。南京“彭宇案”比较典型地说明了转型社会的道德需求绑架司法。“彭宇案”之所以迅速掀起舆论的轩然大波，最主要的原因在于这个事件具备可以被利用的价值：社会道德失范乃至沦陷，人与人之间普遍缺失信任感，人与人之间还是否需要善意帮助以及如何表达这种良善？本来这是一场来自道德领域的社会话题纷争，最后竟然落脚到司法。
（三）价值迷失：极少数法官存在着不廉洁危险
现实中个别法官出现了这样那样的问题，将这样的法官与责任豁免权联系在一起，确实会让一些人感到担忧。党的十八大以来，中央采取了一系列重大措施，严惩腐败，正风肃纪，扶正祛邪，开创了崭新局面，党风政风呈现出全新气象。在全国法院2016年党风廉政建设和反腐败工作会议上，周强院长要求坚决打好人民法院党风廉政建设和反腐败斗争攻坚战和持久战。当前，可以说形成了反腐败的有力震慑和高压态势。但是，我们也清醒地认识到，当前法院党风廉政建设和反腐败工作形势依然严峻复杂，有些问题还比较突出、情况比较严重：思想认识不到位，履职尽责不严不实；党性观念不强，政治规矩缺失；敬业精神不强，职业道德滑坡；自律意识偏离，违纪违法抬头。凡此种种，既有深层次的问题、也有表象上的问题，既有局部性的问题、也有全局性的问题，既有个性的问题、也有共性的问题，既有发生在领导干部身上的问题，也有发生在普通干警身上的问题。为什么有的人在一片教育声中走向堕落、滑向深渊？这虽然是个别人、少数人的问题，但却足以引起我们的警醒。
（四）立法不足：法律上并没有明确豁免权概念
法官责任豁免已经是国际惯例，很多国家立法上对此做出明确规定，相对而言，我国立法有些不足。我国《宪法》只是规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《法官法》第四条规定“我国法官在依法履行职责时享受法律的保护”，但没有作出具体的规定。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出，加强司法职业保障制度建设，但内容只是包含非法干预办案的责任追究、备案登记报告、纪检监察以及妨碍执行公务、拒不执行生效裁判等内容。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中，在全面深化人民法院改革的主要任务之一“健全审判权力运行机制”部分规定：“明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件”。在四五改革纲要的指引下，最高人民法院出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，对“不得作为错案进行责任追究”的八种情形作了规定。
三、合力：顶层设计与基础实践的谋划
法官责任豁免制度建设是一项复杂的系统工程，需要发挥多个方面的智慧和共同的力量，才能促使其在尽可能短的时间内形成，并良性有序地运行，以取得积极的成效。
（一）豁免权利的形成机制：理论、立法、司法解释
考察专门研究我国法官豁免制度的相关理论后发现，能够搜集到的理论成果少之又少。我们认为，当前法官责任豁免的理论基础在于：[⑤]（1）马克思主义真理观。真理具有相对性，在一定的历史阶段和条件之下，人类对客观物质世界及其规律的认识是相对的、有条件的，也是具有局限性的。这又有两方面的具体含义：第一，从认识的广度来说，任何真理都是对客观物质世界的一个阶段、一个局部的认识，都是有条件的、近似的。第二，从认识的深度而言，任何真理都只是对事物的一定层次、一定程度的正确认识。案件真相和法律规范是法官要认识的真理，但是，法官对案件真相和法律规范的理解把握是相对的、有条件的，也是具有局限性的，既有可能对事实把握不全，也有可能对法律理解不透。这都是符合马克思主义真理观的。既然如此，就不能因为法官没有掌握绝对的真理而要求其承担责任。（2）新宪政理论。典型的传统宪政理论认为，如果有发生国家权力启动的可能或现实时，那么必然要设计制度“防止滥用权力”，以权力制约权力。20世纪90年代，古典宪政理论在行政、程序、司法等方面的应对乏力，新宪政理论由此产生，在肯定传统的限权价值之同时，指出应然的状态是保障权力“既是受到制约的又是能动进取的”。[⑥]新宪政理论中的控权与保权的统一理论，是法官豁免权的重要基础。（3）宽容逻辑。有学者指出，宽容的思想和原则正在深入到人们生活的每一个领域，只是，与其他领域内对宽容的研究和运用相比，在法学、特别是在法理学的领域，对宽容的定位、研究和运用显得相对不足，[⑦]因此，加强对宽容与司法关系的研究也具有必要性。“宽容”一词内涵丰富。它源自于拉丁语，愿意“忍受或忍耐”，也有“养育、承受和保护”之义。各个国家、不同时代的人们根据不同的价值定位和现实需求，赋予宽容各种不尽相同的界定。但是，社会宽容的重要内容包括了社会稳定、协作与发展，这大约是共识。我们可以这样描述“宽容”：本着客观的精神和善良的品行，尊重司法特有的规律规则，理性看待司法改革的方式方法，在发现司法问题时保持理性的认知，在要求问题解决时采取合法的方式，对解决问题的时间和程度具有耐心和信任，以维护司法秩序乃至法治秩序。
考察立法的话，从全球视野下看,很多西方国家对法官豁免制度做出明确规定。美国联邦最高法院制定了十分严格的司法豁免制度,法官在从事审判活动的时候,享有绝对的豁免权。只要法官行使司法管辖权不是明显缺乏依据,即使其采取的行为看上去有错误、恶意作出或者已经超越权限,也应该免于承担侵权责任。墨西哥法律规定,联邦三级法院的法官和首都联邦区高等法院的大法官，均享有诉讼豁免权。印度宪法规定,法官享有司法责任赦免权,任职期间只由所在法院处理，任何其他机关不得干涉。德国法官法规定,仅仅是在不侵害独立审判之限度内，法官受职务监督。很多国际条约和规则也对此做出了类似规定，不再一一赘述。[⑧]
豁免制度建设已经有了现实依据、理论支持以及外国法律参考，在我国立法还没有做出规定的情况下，司法解释就有了生存的空间。围绕法官责任豁免制度建设，最高人民法院可以先制定一些框架性的规范性文件，重点解决几个问题。作出规定的时候，可以采取排除法，例如，故意的错误裁判是哪些，明显不合理的管辖错误包含哪几类，这些错误应该承担的司法责任是什么，除此之外，都可以考虑纳入法官责任豁免的范围。这里需要指出，前文所述及的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第28条，也用了排除法，但其言下之意是，除了列明的“不得作为错案进行责任追究”的几种类型外，其他都可以追究。该意见的这种表述，不是在保障权利，而是在约束权力。因此，制定单独的关于法官豁免权利的司法解释，很有必要。
（二）当前形势下积极作为：自信、他信、公信
思想是行动的先导。党的十八大再次强调要加强“司法公信建设”，我们认为，豁免制度建设问题是关乎人民法院司法公信力的大事，那么，应该“重新发现”司法公信力，即重建司法伦理底线，重新焕发司法的活力，重构法官的权益与价值。
一是加强“自信建设”。法院要“有勇气做我自己”[⑨]。司法权效力有终极性。司法权是终极的、权威的、中立的判断权。这是司法权的典型特征。司法的最终判决，对所有矛盾纠纷具有终结的力量，是国家最后的公共权力。换句话说，司法权是社会正义的最后一道防线。法官获取自己分内的权力，同时，也是司法对于自己的义务。德国作家、诗人歌德说：“你若失去了财产，你只失去了一点儿；你若失去了荣誉，你就丢掉了很多；你若失去了勇敢，你就把全部丢掉了。”法官责任豁免制度的建立，一定程度说明法官不仅是自主的，而且也是有职业尊严和制度自信的。
二是加强“他信建设”。法院要预防背离司法制度设计的非制度化生存。社会学家孙立平指出，所谓非制度化生存是指，人们所赖以生存的制度环境缺少确定性，在遭遇某种需要解决的问题或情况的时候，不是依据明确而稳定的制度安排来解决，而是依靠一次次的具体博弈。而结果，则取决于每一次具体博弈的特定结果。民意不能违背制度设计，过度干预司法。司法也不能纵容或逢迎民意而去追究法官责任，培育非制度化生存的土壤。在法治文化发达的社会里，法律代表着全体公民至高无上的意志，它是一种表达社会共同信念的、具有社会公约性质的治理规则。
三是加强“公信建设”。对司法公信力进行重新解构发现，实际上它是由司法权的“自信”和人民群众对司法权的“他信”所组成的，即“自信+他信=公信”。司法公信力建设，不仅仅是针对社会公众而言，更重要的是，在一系列的错案责任案件中，法官也处于一个非制度化的生存状态之中。如果对人民法官的惩戒无底线、无边界，不符合司法规律，那么，必将撼动审判权运行机制的根基。在对法官的责任追究过程中，应当有所为、有所不为，司法应秉持自信，赢得来自社会的他信，最终，司法才会真正具有公信力。对于无良媒体的歪曲报道，要积极采取合理合法的方式予以回击，及时堵住谣言的窗口。对于转型社会的道德绑架，要积极宣传法官责任豁免的范围，避免将道德沦陷的责任推到人民法官身上。
（三）循序渐进地推进：初级、中级、高级阶段
任何一项重大改革，都不能一蹴而就。就法官豁免权而言，采取阶段性的措施推进，应该是最稳妥的方式。在推进过程中，再实事求是地总结经验、作研究，以此为下一阶段做准备、基础和参考。因为所谓真正最佳的司法模式，很大程度上是由实践本身来选择的。
初级阶段，明确绝对豁免的原则。这个阶段，重要的任务是逐渐扫除各种阻力，包括改变对司法权过度依赖的思维、纠正对法官的非理性诉求、最大化消除法官不廉洁行为等。最重要的一点，即通过修改立法如《法官法》《人民法院组织法》，或出台司法解释，用一两句宣示性的语言，对豁免权或豁免制度予以确认，尽管暂时还不能做出详细规定。做出这种权利或制度的确认之后，至少有两股力量可资利用：一是，理论界学者专家的力量，近年来，理论界越来越关注司法实务部门的问题，越来越多地与司法实务部门开展课题合作、人员交流、信息共享，因此，豁免问题必将成为理论界新的学术生长点。二是，法院系统的司法宣传、理论调研力量，多年以来，法院一直重视自身的宣传，形成了组织有力的宣传体系，可以围绕豁免权大做文章；从最高法院到基层法院，十分重视理论调研，已经培养了大批优秀的学者型法官，他们必将关注豁免权这一自身权利的研究。
中级阶段，形成典型的实践经验。在司法改革试点过程中，无论是由哪个部门或机构具体承担司法惩戒职责，这个部门或机构，在追究法官责任的过程中，也都会小心翼翼地考虑法官责任豁免的问题，并有可能形成符合现实状况的经验。在我国当代的司法实践，或者说法官责任追究程序中，豁免权尚属于新生事物，但却是符合历史潮流、时代发展和法治建设方向的新生事物。国家层面要求全面深化依法治国，司法改革就司法职业保障问题在寻找着力点，法官自身权利意识在更大范围和程度上觉醒，人民群众在考虑自身利益的同时也越来越理性地考虑法官权利。这些都是推动豁免制度建设的现实的实践动力。
高级阶段，立法明确豁免的界限。笔者大胆而乐观地预测，那时的法官将会有更高的法律地位、职业素质和人格尊严，责任豁免将是一般情形，而责任追究责任则是例外现象。当围绕法官豁免问题的理论研究、舆论氛围、实践经验日趋成熟的时候，我们就可通过立法做出较为具体的明确规定。世界各国立法机关在规定法官职务豁免权时,都会规定适用的条件。为防止对审判活动的不当干涉，维护法官裁判的权威性，对有违法犯罪行为或者不称职法官的处理，程序上不应与一般案件混同。我国语境下的惩戒，可以划分为两个层次，一个是一般惩戒，由特定的专门性惩戒机构，对失职法官进行的包括警告、罚款、减薪，甚至降级等在内的处分。另一个是特殊惩戒，针对犯罪或严重违法应予免职的法官而采取的,由人民代表大会或其常务委员会在严格的程序下进行的处罚方式。为防止错案追究制在实施的过程中, 变相侵犯法官对案件实体问题判断的权力，应通过有关规定表明法官行为规则的独特性和不容侵犯性。总之，将豁免权利涵盖的范围尽可能的细化,为法官行使司法权提供可以预测的标准。
四、展望：辩证地对待司法中出现的问题
不可否认，当前还存在个别法官腐化堕落、司法公信力不够理想等问题，但是，任何问题都不是靠单一的手段，就能够彻底解决的。比如，大禹治水的时候，面对泛滥的洪水，既要堵，又要疏。对待司法中出现的问题，我们认为，一方面，为了防止司法权力腐败、保障人民群众权利，我们要加强对法官权力的制约和监督；另一方面，既是为了预防矫枉过正，也是为了依法保障法官权利，我们要加强法官责任豁免权利制度建设。重大的制度建设，决不是一朝一夕就能够完成的。正是因为不能立即达到理想的应然状态，才需要我们辩证地看待现实的困境，以坚定不移的态度去努力，以推动更多的符合司法规律的制度出现。
[①] 需要注意的是，本文并不是简单地讨论科学追责和合理免责的问题。根据笔者的观察和体悟，当前有个长期被忽略、亟需被重视的重要问题，即“豁免”这一语词的现实价值和启示意义问题。某种程度上，正如大科学家爱因斯坦的一句名言：提出一个问题比解决一个问题更重要……而提出新的问题、新的可能性，从新的视角去看旧的问题，却需要有创造力和想象力。
[②] 在一次座谈会中，笔者听到有人不无遗憾地说，自己遇到一些法官，在没有完整地看《意见》的情况下，就发表对《意见》的评论意见，对其中保护法官的条款根本不了解。后来，笔者走访调查了部分法官。他们的回答表明：很多法官都认为《意见》针对的就是错案责任追究问题，部分人因此产生心理抵触，连看都不想看。当我问：“假如这个《意见》的题目改为《关于完善人民法官错案追究与责任豁免制度的若干意见》，你会不会看？”表示会主动去看这个文件的人增加不少。我又追问：“再假如，现在形势下，如果单独出台一个《关于完善人民法官责任豁免制度的若干意见》，你会看吗？”绝大多数受访的法官表示会看。
[③] 王树人：《自由精神与具体概念》，载日访问。
[④] 汪太贤：《论中国法治的人文基础重构》，载《中国法学》2001年第4期，第7～19页。
[⑤] 参考郭宁：《法官豁免权的存在空间及其限度——基于两大法系的比较视角》，载《山东师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第6期。
[⑥] ［美］斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编，周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，北京：三联出版社1997 年版，第39页。
[⑦] 陈根发：《宽容》，载夏勇主编、胡水君副主编：《法律讲义——关于法律的道德与学问》，北京大学出版社2010年版，第434页。
[⑧] 王昊、蒋洁：《关于完善我国法官豁免制度的思考》，载《兰州学刊》2005年第1期，第171页。
[⑨] 参考歌曲《感恩的心》，作曲:陈志远，作词:陈乐融，演唱：李翊君。
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