社创观点 | 隐石：对农村基层治理的几点观察和认识

- 编者按 -
城乡基层治理是国家治理体系的重要组成部分，在国家治理现代化进程中发挥着基础性支撑作用，直接影响着国家治理现代化的整体绩效。目前，我国城乡基层治理正处于从城乡二元走向统筹发展、从条块分割走向专业整合、从分域作战走向协同共治的新型时期。
如何形成更加科学的城乡基层治理理念？如何更加精准地定位基层政府的职能？如何更好地发挥社会组织在基层治理中的作用？如何充分利用互联网+、大数据、区块链等手段推动基层治理创新？如何科学统筹又不失特色地推进城乡基层治理的发展？如何形成政府治理与社会治理、居民自治良性互动的协同治理格局？我们诚邀学界和实践先锋不吝赐稿，共同探讨具有中国特色的城乡基层治理发展之道。
——   耿云中央财经大学 副教授

作者

隐石

40年来，改革开放的大潮席卷了整个中国大地，带来了中国经济社会和治理结构的深刻变革。这一浪潮也对农村社会产生了深刻的影响。笔者出身于农村，十八岁前生于斯长于斯，对农村有着深刻的体悟。虽然离开农村已经20多年了，但时刻关注着家乡的发展。笔者以自己所在家乡的情况，来管窥下中国农村40年来经济社会和治理结构的深刻变迁。

首先是发展问题。发展是解决一切问题的前提。无疑，改革开放的大潮惠及到了中国几乎每个地方每个人。四十年来，农村经济有了很大的发展，老百姓的生活也有了很大改善，像小时候到年底才吃一顿饺子的生活已经一去不复返。但新的形势下，农村经济社会仍然面临着深刻的转型的艰难。就我所在的农村而言，总体上仍然是小农自然经济，人均耕地不足一亩，一个家庭种粮食的收入寥寥无几，根本无法承担起养家糊口的责任。除了种粮之外，所在地区的一些水泥厂、陶瓷厂、制药厂等，曾带动了部分农村剩余劳动力的就业。但近年来因为整个经济的转型升级和环保方面的要求，厂子关闭的越来越多，加剧了农村剩余劳动力的就业问题。而故土难离的思维，又导致很多农民不愿外出打工。

改革开放在某种程度上极大调动了农民的积极性主动性，使得这些农民也在积极想方设法改善自己和家庭的生活。大多数人选择做一些小的生意和买卖，总体上生活都在改善。但这种小买卖的路子，并不能带来持久的效应，普遍面临着生意好时有吃有喝、生意坏时紧衣缩食的局面。所幸的是，自给自足的小农思维，使得农民们并不想给政府带来多大的负担。但摆在基层政府面前的重要任务，是应该谋划着如何为老百姓们寻找一些新的经济增长点。江浙一带有乡镇企业做支撑，同时又紧靠长三角、珠三角地区，所以农民的生计普遍较好。但对于传统的农业大省而言，如何实现经济结构转型升级，实施好乡村振兴战略和新农村建设，仍然是需要解决的一个重大课题。

其次是保障问题。进入新世纪，我国农村社会保障体系进入了快速发展的轨道。现在农村养老保险、新农合、灵活就业人员保障体系等建设步伐不断加快，社会保障供给水平不断提升，普通老百姓也感受到了实实在在的效益。特别是在大病医疗这块，解决了不少农民的心头大患，这应该说是近年来政府在农村办的非常得民心的一件大事。当然客观地说，目前的供给水平还不是很高，比如养老保险这块，60岁以上老人的年均收入也就在2000元左右。但这需以经济的发展作支撑，还需要慢慢来。除了医疗和社会保障之外，教育是老百姓关注的另一个非常关键的问题。就我当地所在乡村的情况看，现在上小学，大多数都集中到乡镇去上，学生们能够享受到更加优质的教育资源。但带来的问题是，上学的距离变远了，孩子的接送安全成了一个重要问题。

再次是环保问题。环保问题在十几年前并不突出，但近年来问题愈加突出，成为迫切需要解决的问题。比如，饮水安全问题。记得小时候从地下井中抽上来的水甘甜可口，而现在则因为河道污染问题，水质已经非常差，在某种程度上已经开始威胁人们的身体健康，但老百姓饮水的方式总体上并没有多大的改变。停车和交通安全问题也很突出。小时候，走街串巷、鸡鸣狗吠的乡村田野生活，现在已经很难寻觅。乡村变得越来越嘈杂，车水马龙，这反映出人们的生活在不断改善，但相应的也带来了乡村交通安全和停车难的问题。垃圾处理问题同样也很突出，现代人产生的垃圾越来越多，农村亦不例外。每次回老家，总能看到村头堆积如山的垃圾，感受到刺鼻难闻的气味。另外，中央现在提出厕所革命，对于农村而言，如果能够改善厕所，老百姓的生活质量会有极大的提升。这一块显然也还有很大的改进空间。

最后是治安问题。总体而言，现在的治安状况相比若干年前已经改善很多。而且在农村，感受到政府力量最大的地方，就是派出所。但是，随着农村闲散劳动力的增加，再加上经济的不景气，农村治安问题也比较突出。

民之所望，政之所向。新时代农村建设面临的这些新情况新问题，对基层政府建设和治理也提出了更高的要求。从目前情况看，基层政府的治理还存在诸多不相适应的地方。

首先是治理理念和治理结构问题。多年来，为人民服务的思维在各级党组织和政府间已经普遍树立，但在乡村层面，封建官本位的思维仍有残余，当官是为了管人而不是为了服务的想法还比较突出。就官民关系而言，老百姓也大多认为官员主要是一种权威，而不是为自己提供服务，所以还需要通过大量的宣传来改善这种治理理念。受这种理念的影响，政府在如何更好服务老百姓和推动实现官民共治上，也就容易处于被动地位，而不是主动地去思考谋划。

另一方面，目前农村是实行村民自治原则，所以乡镇政府更多依靠村委员会来进行治理。当然党的政策也能够及时传达贯彻到村一级，但在力度上会打折扣。就长远来看，依靠村民自身来管理好自身，实现乡村共治应该说是大的方向。但需要解决的问题是，如何充分调动最广大农民的积极性，而不是目前仅仅依靠村委会几个成员。江浙一带很多地方采取的网格化管理的方式，实际上可以借鉴和复制推广。

再次是基层政府本身的职能重点和结构调整问题。前文提及的寻求新的经济增长点、保障问题、环保问题和治安问题等，实际上都对基层政府的职能转型提出了新的要求。而从现在乡镇政府的机构设置来看，还不能完全跟上职能的变化。特别是所谓的“七站八所”，大多数已经陈旧弱化，将这些资源整合好，投入到新的职能上去，还大有可为。中央近年来也在积极推行乡镇机构综合设置、推进基层服务便民化，整合基层执法、服务资源等工作，从我所在的乡村看，确实也是非常有必要。

党的十九届三中全会提出，要构建简约高效的基层管理体制，这次党的十九届四中全会又提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。对于农村而言，十九届四中全会明确要求坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，着力构建基层治理新格局。总体来说，适应农村现代化建设的需求，改善乡村基层治理势在必行也恰逢其时。

 校对 | 吕延青 

责编 | 俞博文

编辑 | 赵一帆